II OSK 117/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki, Sędziowie NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska, Janina Kosowska (spr.), Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 r. skargi kasacyjnej H. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 45/04 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie 2. zasądza na rzecz skarżącego od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotów kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 45/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę H. R. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, wskazał, iż decyzją z dnia 10 października 2000 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przyznania H. R. uprawnień kombatanckich z uwagi na złożenie wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich po upływie ustawowego terminu, określonego w art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 18 marca 2001 r., Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 10 października 2000 r., podnosząc, iż w sprawie brak jest dowodów wskazujących na terminowe złożenie przez stronę przedmiotowego wniosku. Po rozpatrzeniu skargi H. R., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 881/01, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 18 marca 2001 r. Ponownie orzekając w tej sprawie, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...], uchylił własną decyzję z dnia 10 października 2000 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego oraz odmówił przyznania H. R. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż okoliczności związane z działalnością H. R. w organizowaniu na terenie G. oddziału Milicji Obywatelskiej (okoliczności potwierdzone oświadczeniami świadków L. G. i L. K.) oraz prowadzeniem podczas okupacji sabotażu w gniewkowskiej fabryce maszyn (co potwierdzali świadkowie B. J. oraz B. P.) nie uzasadniały przyznania wnioskodawcy uprawnień na podstawie wyżej wymienionej ustawy. Wskazał, iż nie można wykluczyć organizowania przez skarżącego sabotażu podczas okupacji, jednakże brak jest dowodów świadczących o pełnieniu przez niego służby w podziemnej formacji i organizacji w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy. Organ argumentował, iż pełnienie służby w ruchu oporu było w zasadniczej postaci zorganizowaną formą walki w ramach oddziałów partyzanckich tworzonych na wzór wojskowy i stosujących dyscyplinę wojskową, a ponadto mogło się sprowadzać do czynności usługowych np. zaopatrzeniowych lub związanych ze zbieraniem informacji, ale zawsze było uzależnione od przynależności do określonej formacji, wyrażającej się podporządkowaniem służbowym, wyznaczeniem stanowiska i wykonywaniem zakreślonych czynności. Z tego względu prowadzonej przez stronę w czasie okupacji działalności nie można było uznać za działalność kombatancką. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, H. R. wniósł o uchylenie decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargę oddalił, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż zgodnie z ustawą z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371), tylko wymienione w niej przesłanki uzasadniają przyznanie uprawnień kombatanckich. Stosownie do art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, kombatantami są osoby, które brały udział w wojnach, działaniach zbrojnych i powstaniach narodowościowych, wchodząc w skład formacji wojskowych lub organizacji walczących o suwerenność i niepodległość Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle akt sprawy H. R. nie spełniał przesłanki do uzyskania uprawnień kombatanckich na podstawie powołanego wyżej przepisu ustawy. Skarżący nie pełnił bowiem, uznawanej za działalność kombatancką, służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym w działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945 (art. 1 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy). Faktu pełnienia przez skarżącego takiej służby nie potwierdzały dowody zebrane przez organ orzekający. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że udowodnione w trakcie postępowania administracyjnego okoliczności dotyczące prowadzenia przez skarżącego podczas okupacji sabotażu, rozpowszechniania wiadomości radiowych przekazywanych przez aliantów, przenoszenia i kolportowania ulotek nawołujących do oporu przeciwko okupantowi, jak też organizowania w 1945 r. oddziałów Milicji Obywatelskiej, nie uzasadniały, w myśl art. 2 powołanej ustawy, uznania tego rodzaju działań za działalność równorzędną z działalnością kombatancką. Wyjaśnił, że twierdzenia skarżącego o prowadzeniu przez niego konspiracyjnej działalności w uzgodnieniu z ruchem oporu, działającym w ramach Armii Krajowej, nie znajdowały odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Współpracy skarżącego z komórkami organizacyjnymi Armii Krajowej nie potwierdzały w szczególności oświadczenia świadków oraz pisma rekomendacyjne Zarządu Okręgu Wielkopolskiego Światowego Związku Żołnierzy AK w Poznaniu z dnia 30 maja 2003 r. oraz Zarządów tego Związku w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2002 r. i w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2003 r. W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie, organ orzekający nie ograniczył postępowania dowodowego w stopniu mającym wpływ na negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie, a dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów. Na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną wniósł H. R., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik skarżącego, w oparciu o art. 173 § 1 i 2 oraz art. 175 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości, wskazując jako podstawy skargi kasacyjnej: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1, art. 3, art. 145 § 1 oraz art. 151 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez niezbadanie, czy organ administracji w toku rozpoznania sprawy i wydania decyzji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe podstawy pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że skarżący nabył uprawnienia kombatanckie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy, w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie jest trafne. Wskazał, iż pełnienie przez skarżącego służby w ruchu oporu w sposób zorganizowany i systematyczny było zorganizowaną formą walki przeciwko okupantowi. Do walki tej został zaprzysiężony przez członków ruchu oporu, działających w ramach Armii Krajowej na terenie tzw. Warthelandu, który był terenem wyjątkowych prześladowań ludności polskiej. Z tych powodów, działalność w ruchu oporu w ramach Armii Krajowej powinna być w ocenie pełnomocnika skarżącego uznana za działalność kombatancką lub za równorzędną z taką działalnością. Na potwierdzenie powyższych okoliczności, niezależnie od dowodów zgromadzonych w sprawie, pełnomocnik przedłożył, załączone do skargi kasacyjnej, oświadczenia dwóch świadków – A. D. i J. B. W świetle powyższego, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że Sąd nie wywiązał się ze spoczywającego na nim z mocy art. 113 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obowiązku kontroli legalności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Wskazał, iż Sąd powinien był zbadać zgodność z prawem zaskarżonego aktu oraz ocenić poczynione w jego uzasadnieniu uwagi co do faktów, przepisów prawa i ich zastosowania oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Tymczasem skupił się jedynie na literalnej analizie przepisów, co niewątpliwie pozostało w bezpośrednim związku z treścią rozstrzygnięcia. W konsekwencji doprowadziło to do nie dostrzeżenia, że organ administracyjny naruszył art. 7 i 77 kpa. a w rezultacie do oddalenia skargi i tym samym do obrazy przepisów art. 145 § 1 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu 18 października 2005 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym H. R., podtrzymując złożoną skargę kasacyjną, złożył wniosek o zasądzenie kosztów procesu i przedłożył jako załącznik do protokołu pismo procesowe, w którym po przedstawieniu dziejów swojej rodziny ponownie wskazał, iż działalność w ruchu oporu w ramach Armii Krajowej rozpoczął po uprzednim zaprzysiężeniu przez lokalne kierownictwo tej organizacji w Inowrocławiu. Dodał, iż walka z okupantem na terenie tzw. Kraju Warty była o wiele niebezpieczniejsza niż np. na terenie Generalnej Guberni. Z tego też powodu na pewien czas musiał zawiesić swoją działalność konspiracyjną, po tym jak Gestapo zaczęło interesować się jego osobą. Zaznaczył, iż powodem starań o przyznanie uprawnień kombatanckich, które rozpoczął na początku lat siedemdziesiątych, nie były przywileje finansowe, lecz chęć uzyskania honorowej satysfakcji za walkę z okupantem prowadzoną często na granicy życia i śmierci. Pełnomocnik Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż sprowadzają się one w istocie do zakwestionowania prawidłowości zrealizowania przez Sąd I instancji jego funkcji badania legalności decyzji administracyjnej. Pełnomocnik skarżącego zarzucił bowiem Sądowi I instancji, iż oddalił skargę, nie dostrzegając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany zarzut uznać należy za uzasadniony. Zauważyć należy, iż ustalenie stanu faktycznego w drodze zebrania i oceny materiału dowodowego jest funkcją postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym to organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem, zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa, do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. Sąd administracyjny kontroluje natomiast to, czy proces ten odbył się zgodnie z prawem. Niedostrzeżenie uchybień procesowych w tym zakresie i wydanie wyroku w oparciu o stan faktyczny sprawy, który budzi wątpliwości, może mieć natomiast istotny wpływ na jej wynik i czyni koniecznym uchylenie takiego wyroku w celu rozważenia budzących wątpliwość okoliczności W niniejszej sprawie, dokonanej przez Sąd I instancji oceny materiału dowodowego zebranego przez organ administracji publicznej nie można uznać za wnikliwą Zauważyć należy, że uzasadniając podstawy braku uwzględnienia skargi Sąd wskazał, iż współpracy skarżącego z komórkami organizacyjnymi Armii Krajowej nie potwierdzały w szczególności oświadczenia świadków oraz pisma rekomendacyjne Zarządu Okręgu Wielkopolskiego Światowego Związku Żołnierzy AK w Poznaniu z dnia 30 maja 2003 r. oraz Zarządów tego Związku w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2002 r. i w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2003 r. Uwadze Sądu uszło jednak najwyraźniej to, że zgodnie z oświadczeniami B. J. i B. P. działalność skarżącego miała charakter ruchu oporu. Organ administracji publicznej nie podjął natomiast kroków w celu przesłuchania wskazanych osób, jak również samego skarżącego, w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy H. R. był uczestnikiem ruchu oporu zorganizowanego w ramach Armii Krajowej, czy tylko nie podlegającą dyscyplinie wojskowej osobą działającą na rzecz ruchu oporu lub niezależnie od tego ruchu. Pomimo ogólnikowości przedstawienia przez skarżącego jego działalności w ruchu oporu, organ administracji nie wezwał również skarżącego do złożenia dodatkowych oświadczeń w tym zakresie, czy też nie przesłuchał go w celu ustalenia nazwy organizacji, do której należał, okoliczności w jakich został zaprzysiężony, osoby będącej jej zwierzchnikiem, itp. Zauważyć natomiast należy, że wprawdzie obowiązek wykazania przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnień kombatanckich spoczywa na osobie ubiegającej się o te świadczenia, to jednak nie zwalnia to organu od obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Tym bardziej, że w sprawach o przyznanie uprawnień kombatanckich, często z uwagi na upływ czasu, jak również konspiracyjny charakter prowadzonej działalności, przedłożenie przez wnioskodawcę jednoznacznych dowodów na potwierdzenie tej działalności jest utrudnione, W takich szczególnie sytuacjach obowiązek współdziałania w ustaleniu prawdy obiektywnej spoczywa na organie. Za chybione uznać należy ponadto powołanie się przez Sąd na przedłożone w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego pisma rekomendacyjne jako argument potwierdzający zasadność odmowy przyznania uprawnień kombatanckich i uzasadniający oddalenie skargi. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotowe rekomendacje są w istocie korzystne dla skarżącego. Wprawdzie nie potwierdzają, że był on uczestnikiem ruchu oporu w ramach Armii Krajowej, lecz okoliczności tej nie zaprzeczają, uznając ją za wiarygodną. Dodatkowo zauważyć należy, że w motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do podnoszonych w toku postępowania sądowego twierdzeń skarżącego o działalności w ruchu oporu w ramach Armii Krajowej prowadzonej po uprzednim złożeniu przysięgi i nadaniu pseudonimu (skarga oraz pismo procesowe z dnia 4 października 2004 r.), które mogły rodzić wątpliwość co do poprawności ustaleń organu administracji publicznej o braku zorganizowanego charakteru działalności skarżącego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że dokonanej przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonej decyzji nie można uznać za w pełni rzetelną. Wydając wyrok oddalający, Sąd powinien mieć natomiast pewność, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a w sytuacji gdy takie wątpliwości budzi, że wyczerpująco zebrany przez organy administracji publicznej materiał dowodowy nie uzasadnia podjęcia innego rozstrzygnięcia Na marginesie tylko, gdyż uwaga ta wykracza poza granice skargi kasacyjnej, należy, natomiast zwrócić uwagę Sądowi I instancji na konieczność rozważenia, czy w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa indywidualna rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Obowiązek dwukrotnego rozpoznania sprawy oznacza obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym jej zakresie w dwóch instancjach. W niniejszej natomiast sprawie zauważyć należy, iż organ podejmując w I instancji decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, nie rozpoznał merytorycznie sprawy. Stwierdzone uchybienie ustawowego terminu do złożenia wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich stanęło bowiem na przeszkodzie do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, stwierdzić należy, iż zarzut ten nie może być uwzględniony, gdyż nie zawiera w istocie uzasadnienia. Pełnomocnik skarżącego nie wyjaśnił bowiem, na czym miałaby polegać błędna wykładnia lub też niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Jak można wnioskować z uzasadnienia skargi kasacyjnej postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego polega na niezastosowaniu powołanych wyżej przepisów do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Pełnomocnik skarżącego nie precyzuje jednak, który punkt art. 2 nie został w sprawie zastosowany. Brak uzasadnienia we wskazanym zakresie sprawia natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku odniesienia się do tego zarzutu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 powołanej ustawy stwierdzić natomiast należy, że ustalenie czy przedmiotowy przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie możliwe będzie dopiero po uprzednim ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który nie będzie budził wątpliwości. Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania uniemożliwia wydanie wyroku na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zauważyć jednak należy, że nawet gdyby spełnione zostały przesłanki do wydania wyroku na podstawie tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby orzec o przyznaniu bądź odmowie przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich, gdyż podjęciu takiego rodzaju rozstrzygnięcia stoi na przeszkodzie przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W świetle tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej, jaką sprawują sądy administracyjne, ogranicza się co do zasady do oceny zgodności z prawem. Powyższe oznacza natomiast, że sądy te nie mogą w wyroku rozstrzygać o prawach i obowiązkach stron. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Wysokość wynagrodzenia adwokata podlegająca zwrotowi ustalona została w oparciu o przepis § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) 1 § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).