I OSK 210/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Cezary Pryca, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt IV SA 4989/03 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt IV SA 4989/03 oddalił skargę T. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpoznania odwołania T. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia, że zespół "pałacowo-parkowy" położony w majątku "D." gm. [...], stanowiący obecnie działkę nr 30/4 o powierzchni 4,2153 ha ujęty w dniu przejęcia w księdze wieczystej nr 5662 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) – zwany dalej dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że pojęcie nieruchomości ziemskiej "znacjonalizowanej" jest znacznie szersze od nieruchomości "parcelowanej" na rzecz rolników. Obejmowało ono także np. tereny przeznaczone dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Dla tych celów przejmowane były także zabudowania, w tym pałace i dwory – z reguły położone w parkach i stanowiące ośrodek majątku, będący siedzibą właściciela. Za podaną interpretacją przemawia art. 6 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidujący obejmowanie w zarząd państwowy nieruchomości ziemskich wraz ze znajdującymi się na tych nieruchomościach budynkami... Z kolei § 44 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. W sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51) – zwany dalej rozporządzeniem wykonawczym, stanowił, że podziałowi między beneficjentów reformy rolnej nie podlegały parki, zabytki architektoniczne oraz zabudowania dworskie lub przemysłowe. Oznacza to, iż przejęciu w ramach reformy rolnej podlegały także te składniki mienia lecz nie podlegały one podziałowi. Nie ma w przepisach dekretu i rozporządzenia wykonawczego normy wyłączającej zespoły pałacowo-parkowe spod ich działania. Nie wymienia ich zwłaszcza § 11 wskazanego już rozporządzenia. Przejęciu podlegały zatem także pałace i dwory. Organ odwoławczy wskazał na brak wyodrębnienia prawnego przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego, a to uznać należy za warunek wyłączenia tej części mienia spod działania reformy rolnej. Wykazano natomiast istnienie powiązań podmiotowych, terytorialnych i organizacyjnych przedmiotowego zespołu z całym majątkiem ziemskim. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze T. K. (córka byłego właściciela wskazanego majątku) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej obecny stan przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego dowodzi, że tego typu zespoły mogłyby podlegać celom reformy rolnej, gdyby tymi celami było doprowadzenie majątków ziemskich do bankructwa, a ich obiektów do ruiny i dewastacji, a nie jak najlepsze zaspakajanie potrzeb społeczeństwa. Skarżąca podkreśliła, iż podtrzymuje zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]. W szczególności fakt wyodrębnienia pałacu z części gospodarczej majątku. Zespół pałacowo-parkowy miał dwie bramy i nie było jego powiązania funkcjonalnego z majątkiem. Centrum decyzyjne nie znajdowało się w pałacu, lecz w "głowie" właściciela majątku. Ponadto na terenie tego zespołu znajdował się budynek oficyny i wystarczające byłoby jego przejęcie, a nie całego zespołu. Skarżąca podniosła, iż najbardziej nawet radykalna reforma rolna w warunkach demokratycznego państwa prawa nie pozbawiałaby właścicieli ziemskich ich rodzinnych siedzib i areałów ziemi niezbędnych do ich utrzymania. Rozstrzygające organy reprezentują interesy lewicowego rządu, nie wykazującego chęci do jakiegokolwiek zadośćuczynienia ofiarom "reformy rolnej" z lat 1944 - 1945. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) uznał, iż zaskarżona decyzja ostatecznie odpowiada prawu, mimo, iż nie podzielił wszystkich zaprezentowanych w niej poglądów. Stwierdził natomiast, iż poza zakresem jego kognicji jest (w nawiązaniu do wywodów skargi) dokonywanie ocen o charakterze politycznym, czy też wypowiadanie się co do zasadności i słuszności rozwiązań przyjętych w wiążących przepisach prawnych. Nie należy do Sądu zajmowanie się również kwestiami, które mogłyby być uregulowane w ustawie reprywatyzacyjnej. Odnosząc się do rozważań skarżącej warto także zauważyć, iż przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie zostały ustanowione w czasie obowiązywania konstrukcji "demokratycznego państwa prawa" przewidzianej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). Akcentowanie przez skarżącą standardów demokratycznego państwa prawa nie mogło być zatem podstawą kwestionowania rozwiązań dopuszczalnych w świetle brzmienia dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz rozporządzenia wykonawczego i z tego względu domagania się, aby zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego. Oczywiście nie ulega wątpliwości, że przepisów wprowadzających rewolucyjne ograniczenia prawa własności (lub pozbawianie prawa własności) nie można interpretować rozszerzająco (por. wyrok SN z dnia 8 maja 1992 r. III ARN 23/92 OSP 1993/3/47). Podkreślenia jednak wymaga, iż poszukiwań właściwej interpretacji wiążących w sprawie przepisów prawnych (np. w zakresie potrzeby badania istnienia związku funkcjonalnego zespołu dworsko-parkowego z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej zaakcentowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, po uwzględnieniu treści uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt nr 3/89 OTK z 1990 Nr 3 poz. 26) nie można identyfikować z dążeniem do pomijania znaczenia uregulowań wynikających wprost z dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz z rozporządzenia wykonawczego – i poprzez to doprowadzania do wykładni contra legem. Sąd podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż analiza przepisów regulujących przeprowadzenie reformy rolnej w okresie powojennym (w szczególności art. 6 dekretu oraz § 11 i 44 pkt 2 i 3 rozporządzenia wykonawczego) prowadzi jednoznacznie do wniosku, iż ustawodawca nie wyłączył zespołów pałacowo-parkowych z możliwości przeznaczania ich na cele reformy rolnej, choć nie podlegały one parcelacji. W zakresie określenia celów reformy rolnej nie można pomijać brzmienia art. 1 ust. 2 pkt d dekretu. Bez znaczenia w sprawie jest wskazywanie przez skarżącą na aktualny stan nieruchomości, która dawniej należała do jej ojca i obecny stan jej wykorzystania. Zdaniem Sądu zagadnieniem kluczowym w zakresie badania, czy określony zespół pałacowo-parkowy podlegał, czy nie podlegał wyłączeniu spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej było istnienie związku funkcjonalnego tego zespołu z pozostała częścią nieruchomości ziemskiej. Wprawdzie Sąd nie podzielił wypowiedzi zawartej w zaskarżonej decyzji, że warunkiem koniecznym w tej kwestii było istnienie wyodrębnienia prawnego zespołu pałacowo-parkowego lecz w konsekwencji zgodził się ze stwierdzeniami organów obu instancji, iż okoliczności tej sprawy świadczą o istnieniu związku funkcjonalnego tego zespołu z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej należącej dawniej do M. P. Sąd wskazał, iż istota sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy zespół ten stanowił gospodarczą, jednolitą całość z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej i był ośrodkiem zarządzania majątkiem służącym produkcji rolnej. W okolicznościach konkretnej sprawy, zarówno ze względów podmiotowych, jak i przedmiotowych należy udzielić odpowiedzi pozytywnej. Stan faktyczny w niniejszej sprawie świadczy, iż zachodził w niej wręcz klasyczny przypadek powiązania zespołu pałacowo-parkowego z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Przyjęcie zatem tezy skarżącej oznaczałoby w istocie brak możliwości odniesienia uregulowania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej do jakiegokolwiek zespołu pałacowo-parkowego. To zaś oznaczałoby akceptację wykładni contra legem. Wbrew stanowisku skarżącej to, że w skład tego zespołu wchodziła obok pałacu także oficyna przemawia zdaniem Sądu właśnie za istnieniem, a nie brakiem powiązania zespołu z pozostałą częścią nieruchomości. Oficyny tej nie można bowiem traktować jako obiektu istniejącego w oderwaniu od pałacu i pozostałej części nieruchomości. Zaspokajanie zaś potrzeb mieszkaniowych przez właściciela majątku i jego rodzinę w pałacu też nie zmienia faktu, iż był on ośrodkiem zarządzania majątkiem, dokonywanym zresztą osobiście przez właściciela - mającego do tego odpowiednie przygotowanie. Niedopuszczalnym natomiast uproszczeniem zagadnienia jest wypowiedź skarżącej, iż "centrum decyzyjne" znajdowało się "w głowie" właściciela. Dla spełnienia przez pałac i jego otoczenie roli ośrodka zarządzania majtkiem nie miała znaczenia kwestia, czy znajdował się on dokładnie w centrum majątku. Również samo wyeksponowanie pałacu wraz z otaczającym go parkiem (zrozumiałe wobec roli pałacu w całym majątku) poprzez elementy wyodrębnienia fizycznego, nie może być traktowane jako oznaka braku powiązania funkcjonalnego tego zespołu z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej. Było to bowiem zjawisko typowe. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż w sprawie nie ujawniły się okoliczności pozwalające na uznanie by przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie był powiązany funkcjonalnie z pozostała częścią nieruchomości ziemskiej i służył celom całkowicie oderwanym od roli tego majątku (np. stanowił wyłącznie rezydencję). Z tych względów na podstawie ar. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej T. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego prze błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), § 11 oraz § 44 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przeprowadzono niewłaściwą wykładnię rozszerzającą przepisu dekretu PKWN, a w szczególności art. 2 ust. 1 lit. e opartej bezpodstawnie na przepisie wykonawczym § 44 powołanego rozporządzenia. Skoro dekret PKWN został potraktowany jako akt stanowiący prawo, to przepisy wykonawcze art. 8 i 20 tego dekretu wskazane jako podstawa prawna rozporządzenia wykonawczego, nie zawierały upoważnienia do rozszerzenia stosowania dekretu. Przepis art. 8 dekretu dotyczył powoływania pełnomocników i komisji reformy rolnej, art. 20 zlecał wykonania dekretu Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Zdaniem skarżącej zabranie mienia w trybie konfiskaty było bezprawne w świetle obowiązującego wówczas prawa. Przejęcie spornej nieruchomości nastąpiło z obrazą przepisów dekretu, który w art. 1 ust. 2 określał wyczerpująco cele na jakie miała być przejmowana ziemia w ramach reformy. Przedmiotowa nieruchomość została upaństwowiona mimo, że nie miała nic wspólnego z reformą rolną. Nie obejmowała ona gruntów rolnych. Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niespełniającej wymogów przewidzianych w art. 176 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w razie uznania wniosku za niezasadny o oddalenie skargi kasacyjnej i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podniosła, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano podstaw przewidzianych w art. 174, a zarzuty w niej sformułowane uniemożliwiają ustalenie, czy skargę oparto wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 1, czy także na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN lecz powołano również inne przepisy prawa materialnego nie wskazując na czym ich naruszenie polegało. W skardze kasacyjnej ograniczono się do polemiki z twierdzeniami zawartymi w zaskarżonym wyroku prezentując jednocześnie własne oceny historyczne w odniesieniu do zdarzeń zaistniałych w Polsce po II wojnie światowej i zagadnień natury społeczno-politycznej. Zdaniem uczestnika postępowania dokonana przez Sąd wykładnia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów była prawidłowa. Jako nietrafny oceniono pogląd skarżącej, że przejęciu na Skarb Państwa w trybie dekretu PKWN miała podlegać tylko ziemia, gdyż pojęcie "nieruchomość", którym dekret się posługiwał obejmuje także budynki na gruntach wzniesione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymagana prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, których naruszenia dopuścił się Sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazanie dodatkowo, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ustawy). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy na wstępie zauważyć, że skarżący nie powołał art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jednak nie stanowiło przeszkody do nadania jej prawidłowego biegu, gdyż treść zarzutu wskazuje, że oparł on skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 e dekretu PKWN nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm.) na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości, które spełniały powyższe kryteria przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 część, druga. Przepisy dekretu, w tym art. 2 ust. 1 lit. e nie definiują pojęcia "nieruchomości ziemskie". Dla interpretacji tego pojęcia stosowano wykładnię zawartą w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. w Nr 3/89 OTK 1990 Nr 1 poz. 26, w której przyjęto, że ustawodawca, poprzez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu ("o przeprowadzeniu reformy rolnej") jak też w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu. Przykładowo art. 1 ust. 2lit a i b, art. 6 i art. 11 ust 1 dekretu. W związku z powyższym uznano, że na cele reformy rolnej, dekret przeznaczył nieruchomości ziemskie lub ich części, "które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Ta uchwała Trybunału Konstytucyjnego zyskała pełną aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wprawdzie zgodnie z art. 239 § 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw, utraciły moc powszechnie obowiązują, to nadal były wykorzystywane przez sądy administracyjne jako wskazówki interpretacyjne przy stosowaniu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04, ONSA i WSA 2004/1/20 wyraził pogląd, iż dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a tylko nieruchomości ziemskich. W przedmiotowej sprawie skarżący na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, domagał się stwierdzenia, że zespół pałacowo- parkowy obecnie działka nr 30/4 o powierzchni 4,2153 ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu . Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż w tej sprawie wykazano, że wspomniany zespół pozostawał w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem ziemskim o obszarze przekraczającym powierzchnię określoną w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Skutkowało to stwierdzeniem, iż podpadał on pod działanie dekretu o reformie rolnej. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego § 11, § 44 pkt. 2 i pkt. 3 powołanego wyżej rozporządzenia stwierdzić należy, że wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu, który miał zostać naruszony bez podania w tym zakresie uzasadnienia, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.