IV SA/Wa 71/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia WSA Łukasz Krzycki Asesor WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2004 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przejęcia z urzędu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M. S. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dn. [...] września 2002 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w L. z dn. [...].04.1980 r. o przejęciu z urzędu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 8,05 ha, położonego w W. stanowiącego współwłasność M. S. i M. S. W uzasadnieniu podniesiono, że co prawda w zaskarżonej w postępowaniu nieważnościowym decyzji jako podstawę prawną wskazano art. 45 ustawy z dn. 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), jednakże przepis ten nie mógł stanowić podstawy do przejęcia gospodarstwa, gdyż nie zostały złożone w tym przedmiocie wnioski właścicieli. Nie mniej jednak niewłaściwe powołanie podstawy prawnej, gdy istniała ona lecz nie została przytoczona w decyzji , oznacza wadliwość decyzji co do formy, a nie wydanie jej bez podstawy prawnej. Podstawą natomiast wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa bez wniosku (z urzędu) stanowił obowiązujący w dacie wydania ocenianej decyzji art. 9 ust. 2 ustawy z dn. 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem gospodarstwo rolne mogło zostać przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub został zaliczony do jednej z grup inwalidów. W ocenie organu M. S. osiągnęła wymagany wiek, M. S. został zaliczony do pierwszej grupy inwalidzkiej, a dokumenty zgromadzone w sprawie wskazywały, że gospodarstwo wykazywało niski poziom produkcji stosownie do rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26.03.1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalenia wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Wskutek odwołania wniesionego przez M. S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dn. [...].01.2004 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powtarzając argumentację zawartą w rozstrzygnięciu organu I instancji. Minister konkludując stwierdził, że przejęcie gospodarstwa było zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami prawa i zasadne wobec tego jest stwierdzenie organu nadzorczego zawarte w decyzji z dn. [...].09.2002 r. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. podnosząc, że "nie zgadza się" z decyzją organu II instancji i formułując wiele pytań, podała, że poziom gospodarstwa M. S. nie odbiegał od większości wówczas prowadzonych gospodarstw. M. S. - współwłaścicielka gospodarstwa od lipca 1982 r. do dnia śmierci tj. [...].02.1983 r. nie pobierała emerytury. Opiekę nad nią sprawowała w tym czasie i udzielała jej pomocy skarżąca wraz ze swoją rodziną. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, odwołując się do wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesiono. Sąd stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Sąd zatem poddał ocenie legalność zaskarżonej decyzji nie tylko w aspekcie zarzutów podniesionych przez skarżącą, lecz przede wszystkim zbadał kompetencje Wojewody, a następnie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do oceniania w postępowaniu nieważnościowym decyzji wydanej przez Naczelnika Gminy na podstawie ustawy z dn. 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.) oraz z dn. 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32, poz. 140 ze zm.). O tym, który organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej decyduje art. 157 § 1 kpa. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozpoznaje zgodnie z tym przepisem organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organy wyższego stopnia wymienia natomiast art. 17 kpa, określając dla orzekających na podstawie przepisów kpa organów I instancji, organy doń nadrzędne. Art. 31 ust. 1 cytowanej ustawy z dn. 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne stanowił, iż o przejęciu na własność Państwa w trybie tej ustawy orzekał naczelnik gminy. Podstawę materialną zaś stanowił art. 9 ust. 2 zmieniony przez art. 77 ust. 1 ustawy z dn. 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który został uchylony dopiero z dn. 01.07.1982 r. na mocy ustawy z dn. 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). W pozostałym zakresie (za wyjątkiem art. 41) ustawa ta z dniem 1 stycznia 1978 r. utraciła moc, w tym również art. 31 ust. 1 statuujący właściwość organu do orzekania w przedmiocie przejęcia. Jednocześnie jednak art. 77 ust. 2 ustawy z dn. 27.10.1977 r. nakazywał przy przejmowaniu gospodarstwa w trybie art. 9 ust. 2 ustawy z dn. 29.05.1974 r., odpowiednie stosowanie przepisów przywołanego aktu normatywnego z dn. 27.10.1977 r., dotyczących przekazywania gospodarstw rolnych Państwu. Taka regulacja oznaczała możność orzekania po dniu 1 stycznia 1978 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego z urzędu na podstawie jeszcze obowiązującego przepisu materialnego tj. art. 9 ust. 2 ustawy z dn. 29.05.1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, ale z zastosowaniem odpowiednio procedury przewidzianej dla instytucji dobrowolnego przekazania takiego gospodarstwa Państwu. I taka sytuacja miała miejsce w konkretnym przypadku, bowiem podzielając pogląd zaprezentowany przez organy należy uznać, że błędnie powołana przez organ tj. Naczelnika Gminy w L. podstawa prawna tj. art. 45 ustawy z dn. 27.10.1977 r. nie oznacza wydania orzeczenia bez podstawy prawnej. Organem właściwym do wydawania decyzji w takiej sytuacji był stosownie do art. 52 ust. 2 ustawy z dn. 27.10.1977 r. naczelnik gminy. Taki stan prawny trwał do 30 czerwca 1982 r., kiedy to art. 9 ust. 2 ustawy z dn. 29.05.1974 r. został uchylony w związku z wejściem w życie ustawy z dn. 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Natomiast ustawa z 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, stanowiąca przepisy proceduralne dla orzekania w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy z dn. 29.05.1974 r. została uchylona z dniem 01.01.1983 r. ustawą z dn. 14.12.1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. nr 40, poz. 268 ze zm.), przy czym od 1 lipca 1982 r., czyli jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dn. 14.12.1982 r. nie było możliwe przymusowe przejęcie gospodarstwa, lecz jedynie na wniosek zainteresowanego. Instytucja natomiast zmierzająca do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa z urzędu, z powodu zaniedbania w wykorzystywaniu rolniczo gruntów, a zatem odpowiadająca celowi art. 9 ust. 2 ustawy z dn. 29.05.1974 r., została zawarta w art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1 cytowanej ustawy z dn. 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Początkowo ustawa ta przyznawała kompetencje w zakresie przymusowego wykupu gruntów (art. 45 ust. 1) naczelnikowi gminy, zaś od dnia 20 lipca 1988 r. organem właściwym stał się organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z dn. 10.05. 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 3 pkt 14 j) ustawy z dn. 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), sprawy z zakresu art. 45 ust. 1 ustawy z dn. 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeszły do właściwości organów gminy, jako zadania zlecone. Jednakże przepis ten został skreślony z dniem 1 stycznia 1992 r. i od tego czasu zarówno nowa ustawa z dn. 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) jak i inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje tego rodzaju kategorii spraw. Niewątpliwie w dacie wydawania decyzji przez organy obydwu instancji obowiązywał art. 1 ust. 1 ustawy z dn. 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 122, poz. 593 ze zm.), zgodnie z którym organy te były, jak i nadal są organami wyższego stopnia w sprawach należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (m.in. organów gminy), jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wobec przyjęcia zatem przez przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez ministra, z wyjątkiem wyraźniej odmiennej regulacji, właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia od decyzji wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego przy jednoczesnej kompetencji wojewody w tym zakresie tylko w wypadku istnienia wyraźniej podstawy ustawowej (w myśl zaś art. 7 pkt 4 ustawy z dn. 05.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa tylko wtedy, jeżeli ustawy szczególne stanowią inaczej) należy stwierdzić, iż z powodu braku przepisu wskazującego na wojewodę, organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze, nie zaś wojewoda oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ odwoławczy. Decyzje wydane w postępowaniu nadzorczym ocenić zatem należy jako zapadłe z naruszeniem przepisów o właściwości i z tej racji dotknięte wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1) kpa. Mając powyższe na względzie należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) oraz art. 135 cyt. ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważność decyzji organów I i II instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.