III SA/Kr 623/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie : NSA Wiesław Kisiel sprawozdawca WSA Elżbieta Kremer Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2004 r sprawy ze skargi Gminy O. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia 19 maja 2004 r, Nr : [...] w przedmiocie uchwały Rady Gminy w O. z dnia [...] 2004 r , nr: [...] w sprawie uchwalenia budżetu Gminy O. na rok 2004 skargę oddala Przedmiotem skargi Gminy O. do sądu administracyjnego jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia 19 maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie uznania uchwały Rady Gminy w O. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Gminy O. na rok 2004 za podjętą z istotnym naruszeniem prawa oraz częściowej zmiany budżetu Gminy O. na rok 2004. Zmiany dokonane prze Kolegium polegają na tym, że zmniejszono wydatki ogółem oraz wydatki majątkowe oraz zmniejszono nakłady łącznie na rok 2004 oraz wydatki ze środków własnych w dziale 600 "Transport i łączność" o kwotę [...] zł. Równocześnie zwiększono wydatki ogółem i wydatki majątkowe w dziale 900 "Gospodarka komunalna i ochrona środowiska" o tą samą kwotę [...] zł oraz określono wydatki na rok 2004 i rok 2005 w wieloletnim programie inwestycyjnym przeznaczając powyższą kwotę [...] zł na udział własny Gminy O. na budowę Zakładu Utylizacji Odpadów Komunalnych w J.. W 2000 r. Gmina O. przystąpiła do Ekologicznego Związku Gmin D. K i przyjęła statut tego Związku. Uchwałami z dnia [...] 2001 r., nr [...] oraz z dnia [...] 2003 r., nr [...] Zgromadzenie Związku zadecydowało o wybudowaniu przez Związek Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w J. w celu odbioru odpadów z obszaru objętego działalnością Związku. Uchwałą z dnia [...] 2003 r., nr [...] Zgromadzenie Związku określiło udział własny każdej z Gmin-członków Związku w finansowaniu powyższej inwestycji w latach 2004 – 2005. Dla Gminy Obrazów wkład ten wyniósł odpowiednio [...] w 2004 r. oraz [...] w 2005 r. Uchwała Rady Gminy w O. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Gminy O. na rok 2004 nie przewidywała wpłacenia powyższej kwoty [...] w 2004 r. na budowę Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w J.. Skłoniło to Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] do podjęcia uchwały z dnia [...] 2004 r., nr [...] nakazującej Radzie Gminy w O. dokonanie takiej korekty budżetu Gminy, aby budżet Gminy przewidywał przekazanie Związkowi powyższych kwot [...] w 2004 r. oraz [...] w 2005 r. Ponieważ Gmina O. nie zastosowała się do wezwania Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] , Kolegium Izby podjęło zaskarżoną uchwałę z dnia 19 maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie uznania uchwały Rady Gminy w O. z dnia [...] 2004 r. nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu Gminy O. na rok 2004 za podjętą z istotnym naruszeniem prawa oraz częściowej zmiany budżetu Gminy O. na rok 2004. Uchwała RIO z dnia 19 maja 2004 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w wnioskiem o jej uchylenie oraz o wstrzymanie jej wykonania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] wniosła o oddalenie skargi. Argumentacja stron postępowania sądowego jest następująca: (1) Gmina O. w swej skardze do Sądu zarzuciła RIO, że swą uchwałą naruszyła art.110 ust.3 i 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U.z r.2003, nr 15, poz.148 ze zm.). Zmiana budżetu Gminy nastąpiła z powołaniem się na nieprzekazanie funduszy na realizację zadania inwestycyjnego Związku, gdy tymczasem art.110 ust.4 ustawy o finansach publicznych stanowi, iż zmiana kwot wydatków na realizację programu następuje w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, zmieniającej zakres wykonywania programu lub wstrzymującej jego wykonywanie. W wieloletnim planie inwestycyjnym na rok 2003 wydatki na budowę Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w J. nie były przewidziane. Wprawdzie Wójt Gminy w przygotowanym przez siebie projekcie budżetu Gminy O. przewidział wpłatę Gminy na cele budowy Zakładu, ale podejmując ostateczną decyzję Rada Gminy zajęła odmienne stanowisko i Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi w J. nie został objęty budżetem. Odpowiadając na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] podkreśliła, że Gmina Obrazów dobrowolnie przystąpiła do Związku i nie zgłosiła sprzeciwu do kolejnych uchwał w sprawie budowy Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w J.. Nieskorzystanie z prawa do wniesienia sprzeciwu w trybie określonym w § 10 ust.2 statutu Związku oznacza, że Gmina przyjęła na siebie zobowiązanie wniesienia stosownych kwot na tą inwestycję w roku 2004 i w roku 2005. To właśnie było powodem najpierw wezwania Rady Gminy do zmiany budżetu, a następnie – dokonania stosownej zmiany w tym budżecie. (2) W ocenie Gminy Obrazów, Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] naruszyła również art.67 ust.2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym. Wprowadziła do budżetu Gminy wydatki na budowę Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w J., a tymczasem już wcześniej (tj. w dniu 29 kwietnia 2004 r.) Rada Gminy w O. zadecydowała o wystąpieniu Gminy ze Związku. Tym samym doprowadzono do zgodności treści budżetu Gminy z brakiem przynależności Gminy do Związku. Związek został powiadomiony o wystąpieniu Gminy i nie zakwestionował tej uchwały. Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] zakwestionowała tą argumentację, powołując się na treść statutu Związku. W aktu tego wynika, że samo podjęcie przez Radę Gminy uchwały o wystąpieniu ze Związku nie powoduje ustania członkostwa w związku. Procedura występowania ze związku obejmuje dodatkowo (a) wniosek Zarządu Związku do Zgromadzenia Związku oraz (b) stosowną uchwałę Zgromadzenia Związku. Dlatego Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] wprowadziła do budżetu Gminy Obrazów stosowne kwoty na budowę Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w J., albowiem Gmina nadal była członkiem Związku. (3) Gmina Obrazów twierdzi, że zarówno przystąpienie Gminy do Związku, jak i jej wystąpienie ze Związku, są czynnościami prawa cywilnego, do których stosuje się zasadę wolności podmiotów gospodarczych i tej wolności nie może ograniczać Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] . Konsekwencją wystąpienia Gminy ze Związku na mocy uchwały z dnia [...] 2004 r., było ustanie obowiązku Gminy współfinansowania budowy Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w J. czyli zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia 19 maja 2004 r., nr [...] jest sprzeczna z prawem i dlatego powinna być uchylona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : Zarzuty skargi nie są trafne i nie zostały przez Sąd uwzględnione, co uzasadniało oddalenie skargi. 1. Gmina O. w swej skardze powołuje się na art.110 ust.4 ustawy o finansach publicznych uważając najwyraźniej, że skoro w roku 2003 nie przewidziano wniesienia udziału na budowę Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w J., to Wójt Gminy nie powinien był zamieszczać takich wydatków w projekcie budżetu na rok 2004, zaś Rada Gminy prawidłowo postąpiła skreślając te propozycje z ostatecznego tekstu uchwały budżetowej. Takie stanowisko Gminy nie jest prawidłowe, albowiem nie można tłumaczyć niewykonywania obowiązków (jakie Gmina przyjęła na siebie z tytułu członkostwa w Związku) odmiennymi uchwałami Rady Gminy w O.. Prawidłowo organ nadzoru wskazuje, że brak sprzeciwu Gminy wobec uchwał Zgromadzenia Związku z dnia [...] 2001 r., nr [...] , z dnia [...] 2003 r., nr [...] oraz z dnia [...] 2003 r., nr [...] spowodował , że uchwały te uprawomocniły się i na Gminie ciąży obowiązek wykonania swych obowiązków określonych tymi uchwałami. Oczywiście nieskutecznie próbowała Rada Gminy uchylić się od wykonania powyższego obowiązku, podejmując uchwałę z dnia [...] 2004 r. o wystąpieniu Gminy ze Związku. Prawidłowo Izba Obrachunkowa w [...] zakwestionowała tą argumentację, powołując się na treść statutu Związku. W aktu tego wynika, że samo podjęcie przez Radę Gminy uchwały o wystąpieniu ze Związku nie powoduje ustanie członkostwa w Związku. Procedura występowania ze związku obejmuje dodatkowo wniosek Zarządu Związku oraz stosowna uchwałę Zgromadzenia Związku. Dlatego Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] wprowadziła do budżetu Gminy Obrazów stosowne kwoty na budowę Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w J., albowiem Gmina nadal była członkiem Związku. Odrzucenie tej procedury, powodowałby, że pozostali członkowie Związku byliby narażeni na poważne szkody materialne wywoływane przez niespodziewane i natychmiastowe wystąpienie ze związku przez jedną z gmin uczestniczących w finansowaniu inwestycji. 2. Zupełnie nie ma racji Gmina twierdząc, że przystąpienie Gminy do Związku, jak i wystąpienie są czynnościami prawa cywilnego, do których stosuje się zasady wolności podmiotów gospodarczych i tej wolności nie może ograniczać Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] . Związek międzygminny ma na celu realizację zadań publicznych, a jego powołanie i rejestracja następują na zasadach określonych w prawie administracyjnym. (tak: K.Bandarzewski [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red.P.Chmielnickiego, Warszawa 2004, s.431-437). Dlatego zarówno organ nadzoru, jak i sąd administracyjny obejmują swoją kognicją uchwały o przystąpieniu do związku i wystąpieniu ze związku. Budowa Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi w J. była elementem realizacji zadań publicznych Gmin-członków Związku (art.7 ust.1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Dlatego nie ma oparcia w prawie twierdzenie Skarżącej, że Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] przekroczyła swoje kompetencje wprowadzając zmiany do budżetu Gminy Obrazów. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270).