II SA/Kr 611/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) NSA Krystyna Kutzner Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2004 r sprawy ze skargi H. W. na decyzję Wojewody z dnia 5 lutego 2002 r Nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim dotyczy zasiłku przedemerytalnego, II. w pozostałej części skargę oddala. Decyzją z daty [...].12.2001 r Starosta powołując się na przepis art. 25 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r Nr 6 poz. 56 i nr 42 poz. 475) orzekł o utracie przez H. W. z dniem [...] .12.2001 r prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu wyczerpania okresu ustawowego na jaki mu przysługiwał. W odwołaniu od tej decyzji H. W. wniósł o jej zmianę i przyznanie mu zasiłku przedemerytalnego, gdyż jego zdaniem przy uwzględnieniu świadectwa pracy z zakładu "[...]" w [...], gdzie pracował 8 lat 3 miesiące w charakterze elektromontera i kierowcy oraz okresu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w zakresie transportu od [...].09.1981 r do [...].09 2000 r, jako pracy wykonywanej w szczególnych warunkach w rozumieniu przepisów emerytalnych spełnia, wymagane art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (op. cit.) kryteria do przyznania uprawnienia do zasiłku przedemerytalnego. Wojewoda [...] w wyniku rozpatrzenia tego odwołania wydał w dniu [...].02.2002 r decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] w przedmiocie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a także co wynika z treści uzasadnienia odmówił odwołującemu się H. W. prawa do zasiłku przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] przytoczona została treść art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w myśl którego okres pobierania zasiłku z zastrzeżeniem ust. la,5,8,ll,12 wynosi 12 miesięcy, dla bezrobotnych zamieszkałych w okresie pobierania zasiłku na terenie działania powiatowego urzędu pracy, jeżeli stopa bezrobocia w tym obszarze w dniu 30 czerwca roku poprzedzającego dzień nabycia prawa do zasiłku przekraczała przeciętna stopę bezrobocia w kraju. W przypadku H W. powyższe zastrzeżenia, zdaniem organu, nie zachodzą. Według stanu na [...] .06.1999 r stopa bezrobocia w Polsce wynosiła 11,6%, a na obszarze działania Powiatowego Urzędu Pracy w [...] 12,9% ( M.P. Nr 30 póz. 465). Ponadto z ustalenie organu wynika iż żona skarżącego nie figuruje w ewidencji osób bezrobotnych Powiatowego Urzędu Pracy w [...] , gdzie mieszka, dlatego skarżący nie spełnia przesłanek z przepisu art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy wyżej wymienionej, określającego warunki przedłużenia prawa do zasiłku la bezrobotnych. Pobieranie przez H. W. zasiłku od [...] .12.2000 r do [...].12.2001 r wyczerpuje dyspozycję art. 25 ust. 1 pkt 2, dlatego orzeczenie Starosty o utracie przez skarżącego prawa do zasiłku jest zgodne z prawem. Natomiast załączone do odwołania świadectwo pracy z "[...]" S.A w [...] nie wpływa, w ocenie organu, na uprawnienia skarżącego do zasiłku przedemerytalnego, którego domagał się w odwołaniu , gdyż nie wykonywał on łącznie pracy w szczególnych warunkach przez co najmniej 15 lat. Prowadzenie w okresie od [...].09.1981 do [...].09.2000 r pozarolniczej działalności w zakresie transportu towarowego samochodem powyżej 3,5 tony nie można, według organu II instancji w świetle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz.U. Nr 8 poz. 43 z późn. zm.) zaliczyć do pracy w warunkach szczególnych. W skardze na powyższą decyzję Wojewody wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, H. W. domagał się uchylenia tej decyzji i przyznania mu zasiłku przedemerytalnego. W szczególności skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że prowadzenie własnej działalności gospodarczej w zakresie usług transportowych, za pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze gdyż prace wymienione w § 4 do § 8 a rozporządzenia Rady Ministrów z 7 lutego 1983 r (op. cit.) jak orzekł Sąd Najwyższy w uchwale z 13 lutego 2002 r (III GPZ 30/01) uznaje się za wykonywane w warunkach szczególnych bez względu na status własnościowy pracodawcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) w myśl art. 3 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawnie, przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy w/w sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Mianowicie przepis art. 15 kpa stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji w wyniku wniesienia odwołania podlega ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest tożsamy z zakresem rozstrzygnięcia sprawy rozpatrywanej przez organ pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem rozpoznania organu pierwszej instancji nie była kwestia nabycia uprawnień do jednego ze świadczeń przewidzianych ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, lecz stwierdzenie, iż w następstwie wyczerpania ustawowego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych H. W. utracił z dniem [...].12.2001 r prawo do jego pobierania. Wniosek o: przyznanie zasiłku przedemerytalnego skarżący zawarł dopiero we wniesionym w dniu [...].12.2001 r odwołaniu od decyzji Starosty [...]. Wniosek o przyznanie nowego świadczenia jakim jest zasiłek przedemerytalny nie jest tożsamy z kwestią przedłużenia zasiłku dla bezrobotnych ani też konsekwencją jego utraty. Rozpoznając ten nowy wniosek organ drugiej instancji odniósł się do innej kwestii niż będąca przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, naruszając tym samym zasady "dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy". Skoro przedmiotem orzeczenia organu pierwszej instancji było stwierdzenie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, to organ odwoławczy nie mógł zmienić podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia i orzec także o odmowie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W sytuacji gdy strona w postępowaniu odwoławczym rozszerzyła jego przedmiot o nowe żądanie wykraczające poza zakres postępowania pierwszoinstancyjnego, organ odwoławczy powinien nie zmieniając podstawy materialnoprawnej określonej rozstrzygnięciem pierwszej instancji orzec co do kwestii objętej decyzją, natomiast stronę poinformować o możliwości wszczęcia w sprawie odrębnego postępowania. Rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji o zgłoszonym w postępowaniu odwoławczym wniosku o zasiłek przedemerytalny stanowiło naruszenie przepisów o właściwości. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie dominuje pogląd, przyjęty także przez Sąd , że hipotezą art. 156 § 1 kpa objęte są naruszenia każdego rodzaju właściwości organu administracji publicznej tak właściwości rzeczowej i miejscowej jak i właściwości instancyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8.06.1998 USA 540/98 oraz SN z dnia 17.11.2000 III/RN 46/00) OSNAP 2001/12/404). Wojewoda [...] jako organ drugiej instancji nie był organem właściwym do orzekania w przedmiocie wniosku o zasiłek przedemerytalny w sytuacji gdy wniosek ten nie został rozpatrzony przez Starostę jako organ pierwszej instancji. Wobec powyższego mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 2 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie organu pierwszej instancji o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych i utrzymująca go w mocy decyzja Wojewody [...] są zgodne z powołanymi wyżej (oraz w decyzji) przepisami obowiązującymi w tym zakresie, dlatego skarga w części w jakiej dotyczy zasiłku dla bezrobotnych ulega na mocy art. 151 ustawy w/w oddaleniu.