II SA/Lu 42/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz (spr) Asesor WSA, Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2004 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda, działając jako organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania K.K. i S.K., uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia "[...]" o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego z udzieleniem pozwolenia na jego realizację dla Spółdzielni Mieszkaniowej, w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego w postaci budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych: 772 oraz 774, położonych przy ul. Mickiewicza i ul. Reymonta, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do rozpatrzenia Staroście Powiatu, przywołując unormowanie art. 138 § 2 k.p.a. tytułem podstawy prawnej, a to wobec wyłączenia od podejmowania czynności w postępowaniu administracyjnym dotychczasowego organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy odniósł się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 04 lipca 2003 r. w sprawie II SA/Lu 1955/01, obligujących przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w przedmiocie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę do zbadania i przesądzenia zasadności zarzutu stronniczości uprzednio orzekającego organu pierwszej instancji, gdy jego pominięcie legło u podstaw uchylenia w wyniku sądowoadministracyjnej kontroli ostatecznej decyzji już wcześniej umarzającej postępowanie administracyjne w omawianym przedmiocie. W zaistniałym stanie sprawy, po ponownym jej rozpatrzeniu na etapie odwoławczym, Wojewoda na mocy art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowił o wyłączeniu z postępowania, dotychczas orzekającego pierwszoinstancyjnie Prezydenta Miasta, wyznaczając jako właściwego do dalszego procedowania Starostę Powiatu, a to dla zapewnienia bezstronności i obiektywizmu organu podejmującego decyzję, zważywszy formułowane przez strony zarzuty. Na decyzję Wojewody skargę złożył S.K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazywał na potrzebę sprawdzenia rzeczywistego istnienia przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta, w świetle art. 25 k.p.a., także w odniesieniu do wszystkich uprzednio wydawanych decyzji, poprzez zażądanie od organu stosownego oświadczenia, a w tym kontekście wywodził podstawę do stwierdzenia nieważności wszystkich wcześniejszych decyzji w omawianym przedmiocie. W ocenie skarżącego, podejmowane aktualnie decyzje w istocie świadczą o faktycznym wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego z udzieleniem pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji, o czym on sam nie został prawidłowo powiadomiony, z naruszeniem ustawowych wymogów procedowania w administracji, skutkując wadliwością przyszłych rozstrzygnięć. Wskazywał także na ustawowy wymóg zapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym innym osobom o statusie strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie. Wyłączenie Prezydenta Miasta od podejmowania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z zatwierdzeniem projektu budowlanego, zdaniem organu rozstrzygającego znajduje uzasadnienie, gdy zważyć formułowane zarzuty o prywatnym zainteresowaniu sporną w sprawie inwestycją, w kontekście pisma Przewodniczącego Rady Miasta z dnia "[...]." Proceduralnym następstwem zaistniałego stanu rzeczy było skierowanie postępowania ponownie do etapu pierwszoinstancyjnego, który przeprowadzi, jako właściwy, inny wyznaczony do tych czynności organ, jak tego wymagają unormowania ustawy o postępowaniu w administracji. Powyższa sytuacja proceduralna z kolei, aktualnie pozbawia organ odwoławczy prawnej racji do merytorycznego badania argumentów odwołania. Tytułem podstawy prawnej konsekwentnie podejmował rozważania na gruncie unormowania art. 138 § 2 k.p.a. przy zastosowaniu uprzednio art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kognicji sądowoadministracyjnej została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie zgodności z prawem, gdy zaskarżona w sprawie niniejszej kasacyjna decyzja Wojewody ten rozstrzygający wymóg realizuje. Wojewoda zgodnie z dyspozycją art. 25 § 1 pkt 1 k.p.a. postanowił o wyłączeniu od procedowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę z jednoczesnym zatwierdzeniem dokumentacji projektowej dotychczasowego organu pierwszej instancji, gdy zważyć niekwestionowaną w postępowaniu administracyjnym treść pisma skierowanego do Wojewody z dnia "[...]" ze strony Przewodniczącego Rady Miasta, sporządzonego w oparciu o oświadczenie majątkowe i akta personalne osoby o statusie organu, co w konsekwencji realizuje hipotezę ostatnio przywołanego unormowania. Natomiast przy wyłączeniu organu w tym właśnie trybie, wbrew stanowisku skarżącego, nie są wymagane żadne dodatkowe proceduralne czynności, gdy organ wyższego stopnia właściwy do orzeczenia o wyłączeniu pozytywnie przesądzi istnienie ustawowej podstawy wyłączenia, czego ustalenie jest zastrzeżone do kompetencji organów administracji, a zostało poczynione w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym z zachowaniem proceduralnych wymogów, przy prawidłowym rozważeniu i subsumcji okoliczności faktycznych w świetle zgromadzonego materiału. Nadto w sytuacji, gdy to inicjatywa samego skarżącego dała asumpt organowi wyższego stopnia do wszczęcia i przeprowadzenia proceduralnych działań celem zastosowania instytucji wyłączenia organu, to wobec jej ostatecznego zrealizowania z racji wyłączenia organu, utracił on gravamen dla jurydycznie skutecznego podważania prawidłowości postanowienia o wyłączeniu organu, przy wyznaczeniu do dalszego pierwszoinstancyjnego procedowania innego, to jest Starosty, w rezultacie prawidłowego zastosowania dyspozycji art. 26 § 2 k.p.a. zdanie drugie, gdy wybór sposobu postępowania w ustawowo określonych granicach należy wyłącznie do oceny właściwego do rozstrzygnięcia tej incydentalnej kwestii organu i także został dokonany w sposób odpowiadający ustawowym regulacjom o postępowaniu w administracji. Zatem, w dalszej kolejności, jurydycznie prawidłowo Wojewoda powziął drugoinstancyjnie decyzję kasacyjną z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia już właściwemu w wyniku wyznaczenia organowi, to jest nieobjętego na obecnym etapie podstawami wyłączenia czy to z urzędu, czy to na wiosek, a zgodnie z zakresem ustawowo dyktowanym dla właściwości rzeczowej organu pierwszej instancji, zważywszy rozpatrywany przedmiot postępowania. Rozstrzygnięcie tej treści stanowi oczywistą proceduralną konsekwencję ustawowego obligu zrealizowania w toku każdego postępowania administracyjnego zasady jego dwuinstancyjności, jak to wprost formułuje dyspozycja art. 15 k.p.a. Czyni jej zadość każdorazowo rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych kolejno przez właściwy organ pierwszej instancji, a następnie drugoinstancyjny, gdy postępowanie odwoławcze nie może ograniczać się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego ani też nie może polegać na prowadzeniu postępowania wyjaśniającego ponad ściśle określone granice, wyznaczone unormowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Przedstawiona ocena prawna stanowi konsekwentną kontynuację utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jurydycznego rozumienia ustawowej zasady dwuinstancyjnego postępowania w administracji. W tym miejscu należy przywołać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie V SA 721/92 /ONSA 1992/3-4/95/, z dnia 20 stycznia 1998 r. w sprawie I SA/Ka 1050/96 /LEX 31879/, z dnia 15 maja 2000 r. w sprawie V SA 2722/99 /LEX 56632/, z dnia 12 grudnia 2000 r. w sprawie V SA 359/00 /LEX 51287/, z dnia 23 kwietnia 2001 r. w sprawie IV SA 501/99 /LEX 54119/. Odmienne stanowisko prowadziłoby do administracyjnego procedowania wbrew ustawowo określonej, a niniejszym rozważanej zasadzie dwuinstancyjności postępowania w administracji, godząc w konsekwencji w podstawowe prawa i gwarancje jego strony, stanowiąc w następstwie o rażącym naruszeniu prawa, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 1989 r. w sprawie II SA 1198/88 /ONSA 1989/1/36/. Z tych względów, wobec jurydycznej niezasadności skargi, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.