II SA/Lu 40/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (spr.), Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2004r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 28, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) – po rozpatrzeniu skarg T.P. i M.K. wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie na decyzję ostateczną Wojewody z dnia [...] listopada 2003 r., znak[...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T.K. pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania (sklepu na lokal gastronomiczny), w tym na wykonanie otworu drzwiowego w miejscu okna, wymianę stolarki okiennej i wykonanie schodów wewnętrznych na działce nr 18 przy ul. L., uwzględnił skargi w całości i - uchylił decyzję ostateczną Wojewody z dnia [...] listopada 2003 r. znak:[...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...]sierpnia 2003 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T.K. pozwolenia na roboty budowlane określone w tej decyzji oraz - odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia T.K. pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania (sklepu na lokal gastronomiczny), w tym na wykonanie otworu drzwiowego w miejscu okna, wymianę stolarki okiennej i wykonanie schodów wewnętrznych na działce nr 18 przy ul. L. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono T.K. pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania (sklepu na lokal gastronomiczny), w tym na wykonanie otworu drzwiowego w miejscu okna, wymianę stolarki okiennej i wykonanie schodów wewnętrznych na działce nr 18 przy ul. L. Od decyzji tej odwołały się T.P. i M.K. które oświadczyły, że są współwłaścicielkami nieruchomości przy ul. L., a decyzja została wydana bez wymaganej prawem ich zgody. Organ II instancji podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez T.P. i M.K. – organ odwoławczy – w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) – skargę uwzględnił. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania sklepu na lokal gastronomiczny w budynku przy ul. L. obejmujące wykonanie otworu drzwiowego w ścianie zewnętrznej budynku w miejscu okna i wykonanie do nich schodów zewnętrznych nie są remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, gdyż nie są to roboty polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. Na roboty te jest wymagane, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, pozwolenie na budowę (roboty dotyczą bowiem elementów konstrukcyjnych budynku – ściany zewnętrznej, budowy schodów, obiektu wpisanego do rejestru zabytków), które może być udzielone jedynie wówczas, gdy inwestor wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W toku postępowania odwoławczego organ ustalił, że współwłaścicielami nieruchomości przy ul. L. są: A.M.B. syn C, (udz. 360/720 części), T.I.P. (udz. 120/720 części), M.K.K. (udz. 120/720 części) i T.L. K. (udz. 60/720 części), przy czym T.P. M.K. nie zgadzają się na planowane przez T.K. roboty budowlane. W ocenie organu odwoławczego oświadczenie T.K. z dnia 20 lipca 2003 r., jest nieprawdziwe. W konsekwencji, ze względu na brak wymaganego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należało uchylić decyzję organu I instancji udzielającą T.K. pozwolenia na budowę. Skargę do sądu administracyjnego wniosła T.K., domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Skarżąca w szczególności zakwestionowała pogląd wyrażony w uzasadnieniu tej decyzji, że przeprowadzone przez nią prace budowlane nie były remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ nie zmierzały do odtworzenia stanu pierwotnego kamienicy. Skarżąca podkreśliła, że prace miały dwa cele – przywrócenie, tj. odtworzenie historycznego wyglądu kamienicy i stanu posiadanego lokalu oraz odtworzenie nieruchomości i zapobieżenie dalszej degradacji przynajmniej tego lokalu, którym włada. W przekonaniu skarżącej, wykonywała ona obowiązki wynikające z przepisów o ochronie zabytków, których nie wypłacenie zagrożone jest odpowiedzialnością karną. W wyniku przeprowadzonych prac remontowych udało się jej w pełni odtworzyć historyczne rozplanowanie i układ przestrzenny wnętrza posiadanego lokalu, co potwierdził Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 16 stycznia 2004 r. Działania skarżącej zbiegły się w pełni z dążeniami organu ochrony konserwatorskiej do "jak najwierniejszego zachowania substancji zabytkowej obiektu, z wyeksponowaniem elementów historycznych". Z uwagi na to, że przeprowadzone przez skarżącą prace remontowe miały głównie na celu zachowanie w stanie nie pogorszonym substancji kamienicy, skarżąca uważa, że nie była potrzebna na ich dokonanie zgoda pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W ocenie skarżącej przeprowadzenie w jej lokalu prac remontowych, połączone z przywróceniem stanu historycznego, który został nielegalnie zmieniony, nie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, wymagającą zgody wszystkich współwłaścicieli. Przepisy ustawy o ochronie zabytków mają bowiem w tym przypadku charakter lex specialis i w przypadku kolizji z innymi normami, w tym m.in. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, mają pierwszeństwo zastosowania. Zakres prac, które mogą być uznane za czynność zwykłego zarządu, w przypadku zabytku jest szerszy, niż w przypadku zwykłego budynku (nie wpisanego na listę zabytków). Skarżąca podkreśliła, że mimo to podjęła starania, by na prace remontowe uzyskać zgodę pozostałych współwłaścicieli. Przede wszystkim w dniu 23 stycznia 2003 r. zawarła z pełnomocnikiem T.P. i M.K. porozumienie obejmujące ich zgodę na przeprowadzenie remontu. Zgody takiej udzielił również zarządca ustanowiony przez Sąd. W ocenie skarżącej, nie można jej w tej sytuacji postawić zarzutu złożenia nieprawdziwego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca ponadto podkreśliła, że nie wykonała żadnych prac, które dotyczyłyby lokali władanych przez innych współwłaścicieli, najemców, a także lokali wspólnych. Wykonała je wyłącznie w swoim lokalu. W skardze zarzuciła również organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania. W ocenie skarżącej organ ten błędnie oparł się wyłącznie na twierdzeniach T.P. i M.K. o nie udzieleniu zgody na przeprowadzenie prac remontowych w sytuacji, gdy miał wątpliwości i powinien był przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe albo uchylając decyzję organ I instancji przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Postępowanie organu II instancji naruszyło prawo skarżącej do podjęcia skutecznej obrony. Wydając bowiem decyzję reformacyjną, organu uniemożliwił skarżącej poznanie argumentacji współwłaścicielek, a w konsekwencji zajęcie stanowiska co do wniesionej przez nie skargi, która nie została skarżącej doręczona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że są one chybione. roboty budowlane objęte wydanym pozwoleniem, takie jak wykonanie otworu drzwiowego w miejscu istniejącego okna lub wykonanie nowych schodów nie są – wbrew twierdzeniu skarżącej – remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Remontem będą bowiem roboty wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiące bieżącej konserwacji, przy czym, przy robotach tych dopuszcza się wyroby budowlane inne niż były użyte w stanie pierwotnym. W tym przypadku w stanie pierwotnym, przed przeprowadzeniem robót budowlanych w elewacji frontowej kamienicy, nie było otworu drzwiowego, a w miejscu planowanych schodów nie było też żadnych schodów. Dowodzenie, że w okresie międzywojennym w elewacji kamienicy były dodatkowe wejścia i tamten stan należało brać pod uwagę, jako pierwotny, byłoby co najmniej nieporozumieniem. Kamienica bowiem – jak wskazują dołączone do skargi dokumenty – już od 1822 r. przechodziła liczne przebudowy, rozbudowy i podwyższenia. Z opisu przedstawiającego jej wygląd w roku 1826 wynika, że kamienica ta pierwotnie posiadała "od ulicy N. jedno, a od podwórza dwa piętra, z frontu w parterze miała okien 4 i drzwi od głównej sieni, na piętrze okien 4 i drzwi na balkon". Błędne było też powoływanie się skarżącej na opinię Konserwatora, gdy ten w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2003 r. znak[...] (kopia-karta nr 6 w aktach organu I instancji) również potwierdził potrzebę uzyskania przez nią zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. L. na zakres prac objętych wnioskowanym pozwoleniem na budowę. Zgody takiej nie mogła zastąpić zgoda zarządcy nieruchomości, bowiem zakres wnioskowanych prac budowlanych nie mógł być uznany za czynność zwykłego zarządu. Należy stwierdzić, że z powołanego porozumienia z dnia 23 stycznia 2003 r. (dołączonego do skargi) nie wynika również, żeby zgoda taka została wyrażona przez pełnomocnika T.P. i M.K. Należy ponadto zauważyć, że zgoda na wnioskowane roboty budowlane mogła i była skutecznie cofnięta przed wydaniem decyzji ostatecznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona może cofnąć zgodę do czasu wydania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, a więc do czasu zakończenia postępowania administracyjnego (wyrok II SA/Lu 1537/98 z dnia 1 czerwca 1999 r., wyrok II SA/Lu 266/98 z dnia 16 lutego 1999 r.). Tak więc wniesienie przez T.P. i M.K. odwołań od decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczało brak ich zgody na wnioskowaną inwestycję, mogło też oznaczać cofnięcie zgody. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, zaś zarzuty skargi są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) roboty budowlane można prowadzić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 29 i 30 ustawa umożliwia prowadzenie enumeratywnie wymienionych robót budowlanych jedynie na podstawie dokonanego uprzednio zgłoszenia właściwemu organowi, zezwalając m.in. w ust. 2 pkt 1 art. 29 na wykonanie wyłącznie na podstawie zgłoszenia remontu istniejących obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków, jeśli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu (...). W świetle powołanego przepisu – a contario – do wykonania remontu obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków nie wystarcza samo zgłoszenie, lecz konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Jednym z warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). W przypadku, gdy roboty budowlane dotyczą obiektu objętego współwłasnością, oświadczenie to powinno zawierać zgodę wszystkich współwłaścicieli na prowadzenie robót – w razie braku takiej zgody organ administracyjny nie może wydać decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4). Uzyskanie pozwolenia na budowę w przypadku obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków obwarowane jest ponadto obowiązkiem uzyskania uprzednio pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych (art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dobór kultury, Dz. U. z 1999 r., nr 98, poz. 1150 z późn. zm. i art. 36 ust. 1 pkt 1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U. Nr 162 poz. 1568 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Brak wymaganej zgody uniemożliwia udzielenie pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4) W przedmiotowej sprawie powyższe przepisy zostały zastosowane prawidłowo. T.K. wnosiła o udzielenie jej pozwolenia na budowę drzwi wejściowych do lokalu przy ul. L. w miejsce okna mieszczącego się w murze oraz wymianę stolarki okiennej w budynku i zmianę sposobu użytkowania sklepu na lokal gastronomiczny w oparciu o projekt budowlany, sporządzony przez mgr inż. arch. H. O. Współwłaścicielami nieruchomości obejmującej kamienicę, której dotyczy wniosek są oprócz T.K. – C.B. i C.P.B., T.P., M.K. i A.J. (zapis w księdze wieczystej). Budynek objęty jest ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków województwa l., pod nr A/1060. Prawidłowe jest stanowisko zaskarżonej decyzji, że zamierzone przez T.K .roboty budowlane, nawet, gdyby uznać, że stanowiły remonty w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane, wymagały uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mogły być prowadzone wyłącznie na podstawie zgłoszenia, bowiem dotyczyły obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków. Uzyskane przez T.K. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych wymagało uzyskania przez inwestorkę zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W aktach sprawy brak jest ich oświadczeń wyrażających taką zgodę, jak również brak stanowiska w tym przedmiocie C.B. i C.P.B. bądź ich następców prawnych, którzy jak wynika z wpisu w księdze wieczystej są wykazani jako współwłaściciele w ½ części nieruchomości, a którzy w ogóle nie brali udziału w postępowaniu. W świetle powołanego art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane organ administracyjny nie mógł w tej sytuacji, z powodu braku zgody współwłaścicieli na dokonanie robót budowlanych wydać decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Ponadto należy podkreślić, że również Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 15 lipca 2003 r. udzielił T.K. pozwolenia na niektóre z robót, objętych projektem, tj. na prace adaptacyjne, z wyłączeniem realizacji wejścia zewnętrznego w miejsce okna, która mogłaby być uwzględniona wyłącznie na wniosek wszystkich współwłaścicieli. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że organ I instancji – ze względu na brak zgody wszystkich współwłaścicieli na projektowane zmiany, jak również brak zgody konserwatora zabytków – nie miał podstaw do wydania decyzji udzielającej T.K. pozwolenia na budowę. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zgoda konserwatora zabytków, wymagana w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane powinna być udzielona przed rozpoczęciem robót budowlanych i wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może być zastąpiona wyrażeniem przez konserwatora pozytywnej opinii po zakończeniu robót. Nawet udzielenie zgody nie konwaliduje robót budowlanych dokonanych nielegalnie, tj. bez wymaganego zezwolenia konserwatora zabytków i nie daje podstaw do wydania pozwolenia na budowę. Z tego względu nietrafne jest powoływanie się przez skarżącą na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 stycznia 2004 r., aprobujące wykazane przez nią prace w przedmiotowej kamienicy. Wbrew zarzutom skargi organ II instancji uprawniony był do własnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i wydania orzeczenia w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA – wyżej powołanej. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, w sposób który miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i uzasadniałyby uchylenie jego decyzji. Z tych względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa - Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).