II SA/Wr 1766/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Grażyna Jeżewska - spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w dniu 21 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. i M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dokonania określonych czynności 1) uchyla zaskarżona decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz D. i M. K. kwotę 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...], nr [...] w sprawie samowolnie rozbudowanego tarasu w segmencie mieszkalnym jednorodzinnym nr A budynku mieszkalnego szeregowego w N. przy ul. [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał W. R., jako właścicielowi segmentu, rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części tarasu parteru od strony ogrodu, doprowadzając go do stanu technicznego zgodnego z projektem budowlanym opracowanym przez [...] z czerwca 1977 r. Organ I instancji potwierdził wykonanie tych robót bez pozwolenia na budowę i podzielił stanowisko D. i M. K., właścicieli przyległego segmentu mieszkalnego, którzy zarzucili niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. W. R. wniósł odwołanie od tej decyzji podnosząc m.in., że decyzja administracyjna nie może być wydana na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., lecz w jego sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., ze względu na ponad 10 letni upływ czasu popełnionej samowoli, nakaz rozbiórki nie był poprzedzony próbą zalegalizowania samowolnie dokonanej rozbudowy tarasu oraz, że stan ten nie pogarsza warunków zdrowotnych, użytkowych i nie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, gdyż nie planuje w przyszłości ustawiać sprzętu turystycznego (parasole, huśtawki, baseny wodne itp.), który stanowiłby utrudnienie do korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Ponadto zakwestionował niezgodność zróżnicowania architektonicznego tarasu z zasadami budownictwa szeregowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art.83 ust. 2 ustawy z 7 lipca Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), uchylił w całości decyzję organu I instancji i na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 51 ust.4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, orzekł o nałożeniu na W. R. obowiązku dostarczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w terminie do 20 września 2002 r. ekspertyzy technicznej tarasu opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego zawierającej: 1) inwentaryzację budowlaną (architektoniczną i opisową) z orzeczeniem technicznym dotyczącym stanu technicznego wykonanych robót, 2) ocenę zdatności w zakresie zagadnień określonych w art. 5 Prawa budowlanego, 3) w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, wskazanie faktycznych robót do wykonania mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku przeprowadzonych 7 i 11 grudnia 2001 r. oględzin i złożonych wyjaśnień przez sąsiadów D. i M. K. ustalono, że właściciel segmentu nr A, W. R. w latach 1989 - 1991 rozbudował samowolnie taras parteru od strony ogrodu, przedłużając go w stosunku do identycznych tarasów segmentowych jak w budynkach nr B. Organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest prawidłowe, bowiem zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, że rozbudowa tarasu powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania w tym kierunku, opierając się jedynie na wyjaśnieniach złożonych przez sąsiadów. Następnie stwierdził, że w omawianej sprawie nie ma zastosowania art.48 Prawa budowlanego z 1994 r., gdyż inwestor dokonał samowolnej rozbudowy istniejącego, legalnego budynku. W takiej sytuacji, nawet w stosunku do robót budowlanych zakończonych przed l stycznia 1995 r. istnieje możliwość zastosowania procedury przewidzianej art. 50 i 51 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. W ramach tej procedury organ bada, czy samowolnie wykonane roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie prowadzenia tych robót. Jeśli nie jest to możliwe, organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Jeśli, zaś samowolnie wykonane roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, organ nakazuje wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W omawianej sprawie organ odwoławczy, widząc właśnie taką możliwość zmienił decyzję organu I instancji. Było to możliwe, gdyż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób kompletny przez organ I instancji i nie pozostały już żądne okoliczności wymagające wyjaśnienia. Dostarczenie ekspertyzy technicznej z wymaganiami określonymi w rozstrzygnięciu spowoduje, iż możliwe będzie doprowadzenie samowolnie rozbudowanego tarasu do stanu zgodnego z prawem. Z ekspertyzy wynikać będzie, czy wymagane jest dokonanie niezbędnych zmian lub przeróbek. W razie niewykonania niniejszej decyzji organ I instancji będzie musiał wydać decyzję o rozbiórce samowolnie dobudowanej części (art.51 ust.2). Organ odwoławczy podzielił zarzut odwołującego dotyczący założeń budownictwa szeregowego, iż poszczególne segmenty nie muszą być identyczne. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. i M. K. zarzucili, że zaskarżona decyzja jest dla nich bardzo krzywdząca i wnieśli o uchylenie jej w całości. Podnoszą, iż organy nie uwzględniły faktu rozbudowania przez W. R. "zimnej piwnicy" na której wybudowano taras, zatem ekspertyza powinna dotyczyć także piwnicy. W ich ocenie stwierdzona samowola budowlana spowodowała pogorszenie warunków zdrowotnych, użytkowych oraz obniżenie wartości ich budynku. Opisują wpływ popełnionej samowoli budowlanej na ich stan zdrowia. Nie zgadzają się z organem odwoławczym, iż można zmieniać projekt budowlany zabudowy szeregowej w zakresie zmian architektonicznych. Rozbiórka "częściowa tarasu i zimnej piwnicy doprowadzi do normalności" i W. R. nie pozostanie w uprzywilejowanej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada wymogom prawa. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1). Dla oceny zasadności skargi, istotne znaczenie miało ustalenie prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji uchylającej w całości decyzję organu I instancji i orzekającej o istocie sprawy, na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 w związku z art. 51 ust.4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. - zwaną dalej Prawo budowlane). Wywody skargi generalnie sprowadzają się do zakwestionowania prowadzonego postępowania przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, zmierzającego do legalizacji przeprowadzonych w latach 1989 -1991 r. robót bez pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie powinno być wydanie przez organy nadzoru budowlanego, nakazu rozbiórki, jak to uczynił organ pierwszoinstancyjny. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. W ustalonym jednak stanie faktycznym nie można zaakceptować, w ocenie składu orzekającego, podjętego w przedmiotowej sprawie przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepisy art. 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie do wykonywanych samowolnie robót, które zostały wykonane po dniu wejścia w życie przywołanej ustawy. Jeżeli natomiast roboty budowlane zostały zakończona przed 1 stycznia 1995 r., inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej wg przepisów dotychczasowych tj. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego, w związku z art. 103 ust. 2 Prawo budowlane. Prawo budowlane obecnie obowiązujące uzależnia, bowiem zastosowanie określonego reżimu prawnego od zakończenia budowy (art. 103 ust. 2 Prawo budowlane). W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek interwencji D. i M. K. z dnia 22 października 2001 r. W dniu 7 i 11 grudnia 2001 r. organ I instancji dokonał oględzin z udziałem stron, sporządzając na tą okoliczność stosowne protokoły. Na podstawie oświadczenia M. K. organ stwierdził, iż samowolna rozbudowa tarasu segmentu nr A miała miejsce w latach 1989 -1991 r., w oparciu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał właścicielowi segmentu, z czym nie zgodził się organ II instancji, rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części tarasu. Zdaniem Sądu, w tym stanie faktycznym, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie było potrzeby rozważania zastosowania art. 48 Prawa budowlanego i nie ma możliwości zastosowania w stosunku do robót budowlanych zakończonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. procedury przewidzianej art. 50 i 51 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. W utrwalonym, orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że "Przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono" (wyrok NSA z dnia 31 października 1996 r., sygn. akt SA/Kr 2859/95, opub. OSP 1997/12/224). Do tych samowolnie wykonanych robót budowlanych stosuje się przepisy poprzednio obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., umożliwiające legalizację robót budowlanych po wykluczeniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. sprzeczności z planem oraz niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. wynika, że w stosunku do obiektu samowolnie zrealizowanego, postępowanie administracyjne może zakończyć się decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu (art. 37 ust.1 pkt 1 i 2), albo decyzją zezwalającą na użytkowanie obiektu (art. 42), lub na podstawie art. 40 doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Wobec tego organ odwoławczy, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną winien załatwić sprawę, na podstawie stosownego przepisu zwłaszcza, poprzez rozważenie wskazywanego interesu prawnego interweniujących w sprawie D. i M. K. z uwzględnieniem treści art. 5 ust 2 i 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W szczególności organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną ocenę prawną art.103 oraz w/w przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Reasumując działanie organu orzekającego w przedmiotowej sprawie musi być poczytane za naruszenie wymogów art. 103 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji, podjętej w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a oraz art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).