II SA/Lu 1609/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant ref.staż. Małgorzata Poniatowska Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2004 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Wojewody z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...]., znak :[...] Wojewoda na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa - po rozpatrzeniu odwołania P.K. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] uchylającej decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta m. L. z dnia [...] r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B.H.J.–J., M.R.J., B.M.J. i M.P.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o trzech samodzielnych lokalach mieszkalnych wraz z instalacjami wewnętrznymi, przyłączami na działce nr [...] przy ul. [...] w L. i orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego z rysunkami zamiennymi oraz udzielającej B.H.J.-J., M.R.J., B.M.J. i M.P.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o trzech samodzielnych lokalach mieszkalnych wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacjami: wod.-kan., c.o., elektrycznej oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej lokalnej ze zbiornikiem bezodpływowym i energetycznego kablowego na działce nr [...] przy ul. [...], w L. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. . W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że sprawa była już rozpatrywana przez organ odwoławczy. Po wznowieniu przez organ I instancji na wniosek P.K. postępowania w sprawie udzielonego B.H.J.-J., M.R.J., B.M.J.J i M.P.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] ([...]) przy ul. [...] w L. decyzją z dnia [...]r., znak: [...] organ I instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak[...] uchylił decyzję Prezydenta m. L. z dnia [...] r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W decyzji Wojewody stwierdzono wówczas, że organ I instancji nie odniósł się do podnoszonych przez P.K, kwestii. Badając prawidłowość projektu budowlanego organ ten nie sprawdził, czy projekt jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W zatwierdzonym projekcie budowlanym dopuszczono budynek III-kondygnacyjny i o wysokości przekraczającej 7 m od powierzchni terenu do linii gzymsu. Pozwolenie wydano dla budynku mieszkalnego z trzema odrębnymi lokalami mieszkalnymi i z niepotwierdzoną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dodatkową funkcją usługową - gabinetami lekarskimi. Dowiedziono też, że gdyby P.K. brał udział w postępowaniu w sprawie wydanego pozwolenia na budowę, to mógłby skorzystać z prawa do wniesienia odwołania od tego pozwolenia i wówczas nie zapadłaby decyzja taka sama o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien zbadać szczegółowo zgodność wydanego pozwolenia na budowę z warunkami ustalonymi w poprzedzającej to pozwolenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w przypadku stwierdzonych naruszeń, o których jest mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, wezwać inwestora do ich usunięcia. Organ I instancji przed ponownym rozpatrzeniem sprawy wezwał inwestora do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej związanej z budową przy ul. [...], w której zostałaby określona rzędna stropu nad piwnicami i przylegającego do działki chodnika (na osi projektowanego zjazdu). Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] wstrzymał też z urzędu wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor przedłożył organowi I instancji poprawiony projekt budowlany i plan zagospodarowania działki z naniesionymi rzędnymi. Zaskarżoną decyzją uchylono tym razem, dotychczasową decyzję o pozwoleniu na budowę i orzeczono zatwierdzić projekt budowlany ze zmianami i udzielić B.H.J-J., M.R.J., B.M.J. i M.P.J. pozwolenie na budowę. P.K. nie zgadza się z realizacją budynku wg projektu budowlanego z wprowadzonymi zmianami. Uważa, że budynek nadal posiada 3 kondygnacje, ponieważ zmiana funkcji poddasza z mieszkalnej na poddasze nieużytkowe w rzeczywistości nie oznacza, że budynek w tej części nie będzie użytkowany zgodnie z pierwotnym zamierzeniem inwestorów. Zmiana funkcji usługowej na mieszkalną na parterze budynku była - jego zdaniem - następną próbą obejścia prawa. P.K. obawia się, że inwestor dokona w przyszłości zmiany sposób użytkowania tych części budynku - poddasze nieużytkowe budynku zamieni na mieszkanie, a pokoje gościnne na parterze budynku staną się ponownie gabinetami lekarskimi Odwołujący nie zgadza się z przyjętym przez organ I instancji odniesieniem wysokości budynku od nowego, podniesionego terenu do linii gzymsu tego budynku. Uważa, że wysokość tą należy mierzyć od terenu sprzed dokonanej niwelacji terenu (czyli od terenu istniejącego). Twierdzi, że podniesienie terenu w części północno-wschodniej działki inwestora o 1,5-2,0 m i odniesienie wysokości budynku do tego terenu pozwoliło na dodatkowe podwyższenie o tą wysokość budynku. Podniesienie terenu może być - zdaniem odwołującego się - przyczyną spływu wód opadowych na działkę skarżącego. Pan P.K. wskazał, że już teraz wody opadowe i błoto spływają z działki nr [...] (inwestora) na drogę dojazdową prowadzącą do jego posesji i do domu jego rodziców. Odwołujący powołał przepisy, które zabraniają dokonywania zmian dotychczasowego spływu wód opadowych i skierowywania ich na działki sąsiednie. Organ odwoławczy podzielając stanowisko organu niższego rzędu stwierdził, że zarzuty odwołania są nieuzasadnione. W postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę zostały usunięte stwierdzone nieprawidłowości, o których była mowa w decyzji ostatecznej Wojewody z dnia z dnia [...] r., znak: [...]. Projekt budowlany został zmieniony. Poddasze budynku nie jest już kondygnacją w rozumieniu § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140 z późn. zm.). W miejsce gabinetów i poczekalni na parterze budynku zostały obecnie zaprojektowane pokoje mieszkalne. : W odniesieniu do zarzutu odwołującego, że powyższe zmiany nie będą zrealizowane, organ II instancji stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany nie może z powodu powyższych obaw odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Ewentualna samowolna zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku przy ul. [...] dokonana w przyszłości, będzie przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Nie można też wykluczyć, że na zmianę taką w przyszłości inwestor nie uzyska zgody właściwego organu. Odnosząc się do kwestii mierzenia wysokości budynku, czy należy mierzyć wysokość od terenu istniejącego do linii gzymsu budynku, czy od terenu projektowanego do linii gzymsu budynku, organ odwoławczy stwierdził, że wysokość ta powinna być odniesiona (mierzona) od projektowanego terenu do projektowanego gzymsu. Ukształtowanie terenu - w przypadku realizacji na nim obiektu budowlanego - zawsze będzie związane z tym obiektem. Przy projektowaniu budynku bierze się pod uwagę rzędne działki oraz - między innymi rzędną projektowanej ulicy obsługującą tą działkę. Jak wynika z planu geodezyjnego (pierwotnego) działka nr [...] przy ul. [...] posiadała spadek w kierunku północno-wschodnim od rzędnej 196.00 m.n.p.m. - w części zachodniej do ok. 194.5 m.n.p.m. – w najniższym miejscu w części północno-wschodniej. Można uznać, że zaprojektowanie parteru budynku na poziomie 196.63 m.n.p.m. było uzasadnione tym, że z informacji uzyskanej w Urzędzie Miasta [...] (rysunków koncepcyjnych) w chwili projektowania budynku wynikało, że rzędna nawierzchni ul. [...]przy działce nr [...] będzie wynosiła 196.00 m.n.p.m. Dopiero realizacja tej ulicy ujawniła dokonaną zmianę i jej posadowienie na poziomie 194.50 m.n.p.m.. Organ odwoławczy ustalił, że wysokość budynku mierzona od terenu do linii gzymsu nie przekracza 7,0 m, zaś zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego ani prawa materialnego. W rysunkach zamiennych uwzględniono kwestię spływu wód opadowych. Podniesiony teren od strony wschodniej i północnej działki schodzi skarpą bezpośrednio przy budynku i w odległości 1,5 m od granicy wschodniej działki przechodzi na poziom terenu pierwotnego 194.70 m.n.p.m.. Ponadto, jak wynika z dołączonego przekroju 1-1, skarpa będzie zabezpieczona przed osuwaniem się i spływem z niej wód opadowych odpowiednim murkiem oporowym. Przed dalszym spływem wód opadowych z pasa o szerokości ok. 1,5 m na teren sąsiedni będzie zabezpieczał murek oporowy ogrodzenia tej działki. Wody opadowe z dachu budynku i terenu działki nr [...] będą dalej odprowadzone do kanalizacji deszczowej w ulicy [...] zgodnie z warunkami określonymi w piśmie [...] z dnia [...] r., L. dz. [...] (w aktach sprawy). Od decyzji tej P.K. wniósł skargę do sądu administracyjnego, domagając się jej uchylenia, jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. , [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja organu administracji I-szej instancji stanowi w istocie próbę legalizacji budowy rozpoczętej niezgodnie z prawem tj. w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę uchyloną przez Wojewodę decyzją z dnia [...] r. znak: [...]. Zgodnie z powołaną wyżej decyzją Wojewody, niezgodne z warunkami zabudowy było dopuszczenie budynku III kondygnacyjnego (zamiast do II kondygnacji) o wysokości przekraczającej 7 m od powierzchni terenu do linii gzymsu. Rysunki zamienne dostarczone przez wnioskujących o pozwolenie na budowę są w istocie tymi samymi rysunkami, które przedłożone były do uchylonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli chodzi o wysokość budynku to zmieniony został punkt odniesienia przez dokonanie ,,zaktualizowania" mapy dla celów projektowych. Geodeta działając na zlecenie wnioskujących o pozwolenie na budowę doprowadził do zaewidencjonowania stanu powstałego w wyniku ich niezgodnego z prawem działania tj. naniósł na mapę do celów projektowych wykonany przez nich nasyp o wysokości ponad 1,8 m ponad poziom terenu wg stanu terenu na dzień 7 sierpnia 2003 r. W ten sposób punktem odniesienia stał się nie rzeczywisty poziom terenu, ale sztucznie utworzony nasyp. Budynek w dalszym ciągu ma wysokość 11,90 metra licząc od sztucznie przyjętego punktu odniesienia na wysokości poziomu nielegalnie wykonanego nasypu. W rzeczywistości w stosunku do poziomu terenu na działkach sąsiednich, budynek zrealizowany zgodnie z załączonym projektem mieć będzie wysokość blisko 14 metrów. Natomiast w decyzji o warunkach zabudowy określono: "Maksymalna wysokość budynku mieszkalnego do II kondygnacji, tj. 7 m od powierzchni terenu do linii gzymsu". Bezprawne działanie polegające na sztucznej zmianie ukształtowania terenu, poprzez zaewidencjonowanie mapy odwzorowującej tę zmianę uznane zostało przez organ I-szej instancji za prawną podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadmienia, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r. znak: [...] nie przewidziano możliwości zmiany ukształtowania terenu, ponownie potwierdzone to zostało w decyzji z dn. [...]r. [...], w której wyraźnie stwierdza się, że projekt zagospodarowania. działki nie przewidywał zmiany ukształtowania terenu. Organ administracji wydając zaskarżoną decyzję ignoruje ewidentne naruszenie prawa i samowolę w postaci zmiany ukształtowania terenu. W wyniku wykonania nasypu doszło także do zmiany stosunków wodnych, co potwierdzone zostało m in. w piśmie Miejskiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia [...]: "podczas budowy domu na posesji przy ul. [...] dokonano podwyższenia powierzchni terenu o ok. 1,5 - 2,0 m, co może być przyczyną spływu wód opadowych na nieruchomości sąsiednie". Skarżący podniósł, że w rzeczywistości stale dochodzi do spływu wody i błota na drogę dojazdową do jego posesji i do domu jego rodziców, przez co naruszony jest art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 01.115.1229 z późn. zm.), który nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek zatrzymania wód opadowych na swojej posesji i jednocześnie zabrania sztucznego kierowania spływu na nieruchomość sąsiednią. Zgodnie z powołanym przepisem: jeśli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (tak jak w przypadku skarżącego - wywołują zalewanie drogi dojazdowej wodą i błotem z nieruchomości sąsiedniej, a w zimie obsuwanie się śniegu) prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W ocenie skarżącego organy administracyjne powinny podjąć czynności, które zmierzałyby do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Skarżący zarzucił wówczas również, że wnioskujący o pozwolenie na budowę w rysunku zamiennym, na którego podstawie wydana została decyzja, że nie dokonali żadnych istotnych zmian, a jedynie coś, co nazywało się wcześniej "gabinety lekarskie" zostało nazwane "pokoje gościnne", bez jakiejkolwiek zmiany funkcjonalnej. Wyraźne jest zatem, że jeśli dojdzie do zrealizowania tego budynku, następnym krokiem będzie zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, dokonywana przecież przez ten sam wydział Urzędu Miejskiego. W ocenie skarżącego organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję rażąco naruszył zasadę praworządności, nie uwzględniając interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Mieszkańcy sąsiednich posesji przy ul. [...]złożyli protest na ręce Prezydenta Miasta przeciwko przedmiotowej budowie na usypanym kopcu ziemi, jednak nie otrzymali odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy prawo budowlane (tj.Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą uczestnikom obecnego postępowania sądowego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego o trzech samodzielnych lokalach mieszkalnych wraz z wykonaniem wewnętrznych instalacji: wodno-kanalizacyjnej, c.o., elektrycznej oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej lokalnej ze zbiornikiem bezodpływowym, energetycznego kablowego na działce nr ewid. [...] przy ul.[...]. Sprawa była dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracji m.in. pod kątem stwierdzenia zgodności lub niezgodności projektu budowlanego z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z istniejącymi wątpliwościami postanowieniem z dnia [...]. inwestorzy zostali zobowiązani do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego o nowy projekt zagospodarowania uwzględniający ukształtowanie terenu i wykonane podpiwniczenie oraz do doprowadzenia części architektoniczno-budowlanej projektu do zgodności z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organów administracji wprowadzone zmiany w projektowanym budynku uwzględniają warunki decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a rysunki zamienne uwzględniają zobowiązania wynikające z postanowienia. Projektowany obiekt posiada dwie kondygnacje naziemne, wysokość od terenu do linii gzymsu wynosi odpowiednio od 3,75 m do 6,12 , spadek dachu 38% , zrezygnowano z części usługowej (gabinety). Ponieważ teren stanowiący przedmiotową działkę posiada znaczny spadek w kierunku wschodnim to, zdaniem organu, zaprojektowane ukształtowanie działki inwestora uwzględnia warunki naturalne i zabezpiecza działkę Nr [...] (skarżących) przed zalewaniem wodami opadowymi (również poziomu działek -1,5 m). Sprawa odprowadzania ścieków deszczowych jest rozwiązana poprzez kanalizację. Zarzuty skargi sprowadzają się, do naruszenia prawa materialnego, przepisów postępowania administracyjnego, a przede wszystkim do naruszenia przepisu o ochronie interesów osób trzecich tj. skarżących (art. 5 ust. 1 pkt 6 prawa budowlanego. Ocena materiału dowodowego w sprawie należy do organów administracji i zdaniem Sądu nie nosi cech dowolności. Charakteryzując poszczególne zarzuty skargi należy powiedzieć, że mają one w dużej mierze charakter hipotetyczny i dotyczą ewentualnych zdarzeń mających miejsce w przyszłości. I tak nie można zakładać, że inwestor zmieni przeznaczenie lokali. Spływ wód opadowych zostanie zatrzymany z chwilą wybudowania muru oporowego. W sprawie należy po pierwsze powiedzieć, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy zarzut, że decyzja obecna tj. o zmianie projektu i pozwolenia budowlanego sankcjonuje poprzednią decyzję i istniejący stan faktyczny. Konieczność zmiany pozwolenia, uzasadnia potrzeba dostosowania projektu do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można zgodzić się z argumentami skargi, że budynek nadal posiada 3, a nie 2 kondygnacje jak przewiduje plan zagospodarowania przestrzennego. Poddasze budynku nie jest kondygnacją i zarzuty pozostawienia tam gabinetów są hipotetyczne. Sąd podziela pogląd, że ukształtowanie terenu jest ściśle związane z obiektem, a zatem wysokość budynku została prawidłowo zmierzona od projektowanego terenu do projektowanego gzymsu, a więc nie przekroczy 7 m. Skarga w kwestii pomiaru nie jest więc uzasadniona. Odnośnie przyjętych rzędnych ulicy, to należy powiedzieć, że także w tym przypadku nie można się dopatrzyć stronniczego działania organu – co zarzuca skarga. W dacie projektowania z dokumentów Urzędu Miasta wynikało, że rzędna nawierzchni przy działce inwestora będzie wynosiła 196,00 m.n.p.m. Późniejsza realizacja ulicy spowodowała zmianę i określenie niższej rzędnej. Wprawdzie inwestor mógł prowadzić prace zmierzające do kształtowania terenu (na rozprawie oświadczył, że prace niwelacyjne prowadził także skarżący), ale w aktach sprawy nie znajduje potwierdzenia zarzut skargi, że punktem odniesienia stał się nie rzeczywisty poziom terenu ale sztucznie utworzony nasyp. Zmiana projektu przewiduje zabezpieczenie spływu wód opadowych murem oporowym, a wody opadowe będą doprowadzone do kanalizacji deszczowej. Na rozprawie inwestor oświadczył, że zabezpieczenie objęte projektem zostały wykonane. W sprawie nie znajduje także potwierdzenia naruszenie przepisów prawa kpa. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa i skargę od niej oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). ....