II SA/Lu 1517/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2004 r. sprawy ze skargi K. i A. B. i innych. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] II – zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. i K. B., K. i E. M., J. i E. N., R. i K. K., Z. i Z. B., J. i M. D., D. i A. D., R. R., U. i R. T., J. i A. W., M. i J. G., M. i J. K., W. i K. D. po 10 (dziesięć) złotych kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A.B. i innych, zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2003 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej systemu [...]na nowej wieży kratowej z kontenerem technologicznym i przyłączem energetycznym na działce nr 1590/91 w S. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję powołał się na następujące motywy: Odwołanie wniesione przez A. i K. B., K. i E.M., J. i E.N., K. i R.K., Z.i Z. B., J. i M.D., D. i A. D., R.R. ., U. i R.T., J. i A.W., M. i J.G., M. i J.K., W. i K.D., T.B. oraz J.Ś. nie jest zasadne. Organ właściwy w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może odmówić uwzględnienia wniosku inwestora, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.). Ocena inwestycji z planem miejscowym jest zasadniczą funkcją decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Według załączonego do akt wyrysu i wypisu planu miejscowego, działka nr 1590/91 położona jest w terenie oznaczonym symbolem B, który jest częścią składową terenów oznaczonych symbolem P.B.S i przeznaczonych pod przemysł, bazy, place składowe oraz adaptację i rozbudowę istniejącego stanu zainwestowania. Na typowanych obszarach przewiduje się rezerwy terenowe o funkcji podstawowej, przemysłu, baz, placów składowych, rzemiosła uciążliwego i usług ze wskazaniem możliwości i zasięgu etapowania zagospodarowania i zainwestowania terenu w miarę potrzeb lokalnych i ponadlokalnych. Zakłady uciążliwe mają obowiązek utrzymania stref ochrony sanitarnej. Zapisy planu nie zawierają zakazów dotyczących takich inwestycji jak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Oznacza to, iż tylko gmina ma prawo decydować o przeznaczeniu danego terenu. Odbywa się to poprzez odpowiedni dobór konkretyzacji ustaleń planu, począwszy od pojęć ogólnych, zdolnych objąć szereg inwestycji nie wymienionych konkretnie, a kończąc na pojęciach bardzo zindywidualizowanych. W decyzji organu instancji zobowiązano inwestora do uzgodnienia projektu budowlanego w Zakładzie Uzgadniania Dokumentacji oraz inspektorem sanitarnym. Szczegółowe techniczne i technologiczne wymogi dotyczące zamierzonej inwestycji należą do organu właściwego w sprawie pozwolenia na budowę. Z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że elementami inwestycji są anteny typu K 739 495 systemu DCS, K 739 854 systemu [...] oraz antena paraboliczna linii radiowej typu SBI-220. Jeżeli inwestor zamierza zamienić wymienione anteny na inne, będzie zobowiązany przedstawić nowy raport oddziaływania na środowisko uwzględniający nowe parametry. Większość zamierzeń inwestycyjnych wiąże się z różnym stopniem utrudnień dla mieszkańców. Nie może to jednak prowadzić do zaprzestania inwestowania. Argumentem odwołujących się nie może być hipotetyczne założenie, że inwestycja będzie miała negatywny wpływ na środowisko. Z raportu oddziaływania na środowisko wynika, że planowana inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska. Obszary ograniczonego użytkowania mogą wystąpić na wysokości zawieszenia anten, co oznacza, iż nie będą stanowiły zagrożenia dla ludzi. Dzięki zastosowaniu najnowszych technologii, łączność będzie realizowana na najniższych poziomach promieniowania elektromagnetycznego. Lokalizacja inwestycji została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (postanowienie z dnia [...] stycznia 2003 r. oraz Wydział Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego. Brak wyraźnego zakazu realizacji inwestycji nie może skutkować negatywnym rozstrzygnięciem dla inwestora. A. i K.B., K. i E.M., J. i E.N., R. i K.K, Z. i Z.B., M. i J.D., D. i A. D., R.R., R. i U. T., J. i A.W., J. i M. G., M. i J. K., W. i K. D. w skardze do sądu administracyjnego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. art. 7, 9, 10 § 1, 14 § 1, 73 § 1, 77 § 1, 90 § 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz 97 § 1 pkt 4 kpa. W uzasadnieniu skargi wyjaśnili, że po złożeniu odwołania od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wezwał ich do wykazania interesu prawnego zgodnie z art. 28 kpa. Uczynili to pismem z dnia 3 października 2003 r. Kolegium, nie zawiadamiając odwołujących się o uznaniu za stronę postępowania, w dniu 10 października 2003 r. wydało zaskarżoną decyzję. Pozbawiło to odwołujących się możliwości czynnego udziału w postępowaniu, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a także pozbawiło możliwości przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów. W dalszej części skargi wskazali na wadliwości postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2003 r. pozytywnie opiniującego przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Wskazali też, że powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Głównego Inspektora Sanitarnego, który podjął czynności w sprawie. Zaskarżona decyzja została wydana bez wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, czego domagali się w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, co miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez wszystkich odwołujących się. Oznacza to, czemu dał wyraz organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, że każda z tych osób została uznana za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należy podzielić. Ocena, że określony podmiot jest stroną postępowania nakłada na organ administracji obowiązek zawiadomienia tego podmiotu o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 kpa), zaś w jego toku zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). W rozpatrywanej sprawie organ I instancji z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów postępowania nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania, nie zawiadamiał ich o podejmowanych w toku tego postępowania czynnościach, jak też nie doręczył skarżącym, za wyjątkiem A.B., wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Niewątpliwe więc jest, że w stosunku do skarżących decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem określonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Uchybienie powyższe nie zostało wyeliminowane w toku postępowania odwoławczego Z akt sprawy wynika, że organ II instancji wezwał osoby, które wniosły odwołanie do wykazania interesu prawnego, co w następstwie udzielonej odpowiedzi umożliwiło organowi odwoławczemu ocenę, że osoby te posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jednak powyższa czynność organu administracji nie oznacza, iż skarżącym zapewniono w ten sposób czynny udział w postępowaniu oraz umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę, iż odwołujący się nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Podnieść przy tym należy, że o rozprawie przeprowadzonej przez organ odwoławczy, odwołujący się, za wyjątkiem A. B. , nie zostali zawiadomieni, co stanowi naruszenie art. 91 § 1 i 2 kpa. Nadto, wbrew wymogom art. 90 § 1 i 2 kpa, żadna ze stron nie została wezwana do złożenia przed rozprawą wyjaśnień dokumentów i innych dowodów. Okoliczności powyższe dodatkowo wskazują, że zasada czynnego udziału stron naruszona została także w toku postępowania odwoławczego. Naruszenie tej zasady i uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenie się co do przeprowadzonych bez ich udziału dowodów wyklucza uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych sprawy (art. 81 kpa). Tym samym podzielić należy zarzut skarżących, iż rozstrzygnięcie sprawy w obu instancjach nastąpiło z naruszeniem powinności wyjaśnienia i rozważenia jej istotnych okoliczności (art. 77 § 1 kpa), a w konsekwencji naruszenie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Przedmiotowe przedsięwzięcie ze względu na emitowanie niejonizującego pola elektromagnetycznego o częstotliwościach od 30 KHz do 300 GHz należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 9 lit.g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko – Dz. U. Nr 179, poz. 1490). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takiego przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które stanowi część postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 46 ust. 1, 3 i 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w ramach którego opracowano raport oddziaływania na środowisko, zasięgnięto opinii organów inspekcji sanitarnej oraz ochrony środowiska. W postępowaniu tym, jako stanowiącym część postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego przedsięwzięcia, powinny wziąć udział wszystkie strony postępowania, w tym skarżący. Z akt sprawy wynika, że osoby te zostały pominięte w tym postępowaniu. Nie doręczono im też wydanego przez Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2003 r. pozytywnie opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pominięcie skarżących w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko narusza wcześniej powołane przepisy dotyczące udziału stron w postępowaniu i przez to powoduje, że wadliwymi są rozstrzygnięcia organów obu instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Nie zapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu i prawne tego skutki powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a/ i c/ w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji przeprowadzi postępowanie z udziałem wszystkich stron zapewniając im czynny w nim udział. Wydane rozstrzygnięcie winno zostać powzięte na podstawie ustaleń poczynionych na podstawie całokształtu materiału dowodowego wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.