II OSK 214/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./, Anna Żak, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B., M. B., I. B. i W. B. od wyroku Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 października 2004 r. sygn. akt 2 IV SA 1904-1907/03 w sprawie ze skargi B. B. i M. B., I. B. i W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 17 kwietnia 2003 r. Nr V/94/2003 w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 października 2004 r., sygn. akt 2 IV SA 1904-1907/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B. i M. B. oraz I. i W. B. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...], Nr V/94/2003. Uchwałą powyższą Rada Miejska odrzuciła zarzuty skarżących do wyłożonego do publicznego wglądu projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]". W zarzucie skarżący podnieśli, że ustalenia tego projektu uchybiają w szczególności przepisom art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), a przede wszystkim art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie w projekcie istniejącej zabudowy garażowej pomiędzy ulicą [...] a [...] z zachowaniem dotychczasowego sposobu jej wykorzystania. Podali, że są właścicielami garaży oraz właścicielami (użytkownikami wieczystymi) działek położonych pod tymi garażami o powierzchni rzędu 20m2. Garaże zlokalizowane są przy ul. [...], prostopadle do niej, na około 2/3 jej długości – od strony ul. [...]. Podnieśli, że projekt planu w zakwestionowanym zakresie w ogóle nie bierze pod uwagę interesu prawnego wnoszących zarzut, natomiast z rysunku planu wynika, że przewidziane w planie rozwiązania godzą w ich prawo własności, jak również zasadę ochrony praw nabytych i zasadę proporcjonalności. W uchwale odrzucającej zarzut wskazano, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Doliny R. K. w [...] określają funkcję i sposób zagospodarowania terenu w zgodzie ze wszystkimi przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czego dowodem są m.in. opinie i uzgodnienia organów administracji upoważnionych do zajmowania stanowiska w tej kwestii. Ponadto wskazano, że dołączona do projektu planu "prognoza skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze" zapewnia spełnienie wymogu z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W projekcie planu nie przewiduje się likwidacji garaży, a ustalenia w nim zawarte nie przekładają się na obecne użytkowanie terenu i stosownie do art. 37 tej ustawy tereny mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy. Złożoną przez B. i M. B. oraz I. i W. B. skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił, jako niezasadną. Sąd przytoczył brzmienie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym zarzut do projektu planu może wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu planu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Z przepisów art. 7 i art. 10 tej ustawy wynika natomiast, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest po pierwsze przepisem gminnym, a po drugie określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Wynika stąd możliwość nie tylko ingerencji w prawo własności, ale także ustanowienia podstawy do ograniczenia, czy nawet odjęcia tego prawa. W ocenie Sądu, dokonanej na podstawie bezspornego stanu faktycznego, ograniczenie praw skarżących jest niewielkie, gdyż polega na ewentualnym wykorzystaniu gruntów, na których posadowione są garaże skarżących, pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem funkcji usługowej. Przyjęcie planu w takiej postaci nie spowoduje wyzucia skarżących z ich własności, lecz jedynie spowoduje niewielkie ograniczenia ich prawa w przyszłości. Sąd stwierdził, że projektowany plan nie narusza żadnej ze wskazanych przez skarżących zasad konstytucyjnych, a proponowane w nim rozwiązania planistyczne znajdują oparcie w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli B. i M. B. Skarga kasacyjna została sporządzona w imieniu własnym oraz małżonki przez B. B., będącego sędzią w stanie spoczynku. Wnieśli o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę B. B. oraz M. B. i rozpoznanie tej skargi poprzez unieważnienie uchwały nr V/94/2003 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]. w części odrzucającej zarzut B. B. i M. B. wniesiony do projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]" w [...] w zakresie nieuwzględnienia w tym projekcie istniejącej zabudowy garażowej między ulicą [...] a [...] w [...] z zachowaniem dotychczasowego sposobu jej wykorzystania i o zasądzenie na rzecz B[...] B[...] i M[...] B[...] solidarnie kosztów postępowania za obie instancje, – ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę B. B. oraz M. B. i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz B. B. i M. B. solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego. W skardze kasacyjnej zarzucili Sądowi I instancji: 1. uchybienie przepisom art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 5 i art. 3 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust.1 i ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 1 Protokołu I do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez to, że mimo nieudowodnienia przez Radę Miejską w [...], iż przyjęte w projekcie miejscowego planu założenia zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem funkcji usługowej na terenie zabudowanym zespołem szesnastu garaży przy ul. [...] w [...], odpowiada takiemu interesowi ogólnemu (publicznemu), który przeważa nad indywidualnym interesem skarżących, uznano za dopuszczalne ograniczenie ich prawa własności skutkujące z natury rzeczy pozbawieniem ich w przyszłości tego prawa, 2. uchybienie przepisom art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że naruszono wynikające z Konstytucji RP zasady ochrony praw nabytych i proporcjonalności tudzież zignorowano konstytucyjne reguły, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych praw i wolności, a konstytucyjne gwarancje prawa każdego do własności oparte są na zasadzie równej dla wszystkich ochrony własności, czego nie zapewniono skarżącym z uwagi na to, że będąca przedmiotem ich prawa własności działka ze względu na jej powierzchnię (20 m2) nie nadaje się pod budownictwo mieszkaniowe (z dopuszczeniem funkcji usługowej) przewidziane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem procesowym z dnia 21 stycznia 2004 r. Rada Miejska w [...] złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono, że wymóg pozostawienia w miejscu lokalizacji zespołu garaży otwarcia widokowo-klimatycznego uniemożliwia realizację w tym miejscu budynku plombowego. W ocenie Rady Miejskiej w [...] ostatecznie przyjęte ustalenia planu miejscowego w istotny sposób chronią teren zespołu garaży przed realizacją w ich miejscu nowego trwałego zainwestowania. W ten sposób zapewniają skarżącym przez wiele lat spokojne użytkowanie przedmiotowych garaży. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę okoliczności, które przesądzają o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te, określone w art. 183 § 2 ww. ustawy, nie występują, Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Usprawiedliwionych podstaw nie ma główny zarzut skargi kasacyjnej – naruszenia przez sąd pierwszej instancji tych wszystkich przepisów, które chronią prawo własności. Jakkolwiek ma rację strona skarżąca, że prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w przywołanym przez stronę skarżącą art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Z kolei, stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak – to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne. W świetle powyższego wywodu nie znajdują też usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, oczywiście pod warunkiem – podniesionym także przez stronę skarżącą – że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie – w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. I tak właśnie zostały w istocie zinterpretowane przez sąd pierwszej instancji i zastosowane w sprawie przepisy chroniące prawo własności zarówno w Konstytucji (art. art. 2, 21 ust. 1, 31 ust. 3 i 64 ust. 1–3), Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (art. 1 Protokołu I), jak też przepisy kodeksu cywilnego (art. 140) oraz przepisy kodeksu cywilnego (art. 140) oraz przepisy mającej zastosowanie w sprawie ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 3 pkt 1), czyniąc nieuzasadnionymi zarzuty skargi kasacyjnej w tej mierze. Sąd pierwszej instancji, orzekający w sprawie zarzutu skarżących do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miał, w ustalonym stanie faktycznym, podstawy prawne ku temu aby podzielić pogląd Rady Miejskiej w [...] o przysługującym jej, z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnieniu do decydowania o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania terenu, na którym położona jest m.in. działka skarżących. Czym innym jest natomiast przewijający się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut błędnych ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd pierwszej instancji w kwestii nadużycia tych uprawnień (tzw. władztwa planistycznego) skarżoną uchwałą. W tej mierze skarga kasacyjna nie wskazuje uchybień konkretnym przepisom postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że jeżeli brak jest wskazania uchybień konkretnym przepisom proceduralnym przez sąd pierwszej instancji to Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną dokonanych ustaleń faktycznych w zaskarżonym wyroku. Co prawda z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, że stronie skarżącej chodzi także o naruszenie przepisów postępowania, mających jej zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak skarga kasacyjna nie wskazuje żadnego z tych przepisów, tak jak wymaga tego art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jeśli tak to te zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem zarzutów skargi kasacyjnej – środka odwoławczego o szczególnym charakterze – nie można domniemywać. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.