II OSK 211/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Borkowska, Sędziowie NSA Maria Rzążewska (spr.), Alicja Plucińska - Filipowicz, Protokolant Dorota Korybut - Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2004r., sygn. akt IV SA/Wa 78/04 w sprawie ze skargi J. Spółki z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie po rozpoznaniu skargi J. Spółka z o.o. w [...] w powołaniu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/, zwanej dalej ppsa, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Wymieniona decyzja na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliła decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] ustalającą dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjnego z częścią socjalną we wsi [...] warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podniósł, że odwołanie od decyzji organu I instancji wniosło dwanaście osób, natomiast zaskarżona decyzja zapadła po rozpatrzeniu "odwołania niektórych sąsiadów planowanej inwestycji"', a z jej uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy miał wątpliwości czy wszyscy wnoszący odwołanie mają przymiot strony. W ocenie Sądu organ odwoławczy tej kwestii z naruszeniem art. 7 kpa nie poświęcił należytej uwagi przyjmując, że skoro co najmniej dwie osoby mają przymiot strony to jest to wystarczające do wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji nie rozpatrzył natomiast odwołań wniesionych przez pozostałe osoby, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania przyczyn, dla których nie zostały rozpoznane odwołania pozostałych osób. Równocześnie nie zostało wykazane, czy osoby których odwołania organ rozpoznał mają w rozumieniu art. 28 kpa przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Obowiązkiem organu było rozstrzygnięcie wszystkich odwołań, co oczywiście nie oznacza, że powinny być one załatwione w ten sam sposób. Równocześnie odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, że procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu na podstawie art. 44 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm./ wymaga nie tylko przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, którą istotnie w rozpoznawanej sprawie przeprowadził organ I instancji ale nadto stosownie do art. 40 ust. 2 tej ustawy wymaga w przypadku braku planu przygotowania projektu decyzji przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne i w rozpoznanej sprawie nie wykazano, że ten warunek został spełniony. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej działając na gruncie pierwszego z wymienionych przepisów organ I instancji ma obowiązek przedstawienia wojewodzie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w celu stwierdzenia ich zgodności z prawem i w tych okolicznościach nie sposób podzielić stanowiska skargi, iż załatwienie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skarga kasacyjna od tego wyroku wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuca naruszenie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 711 ze zm./ w związku z art. 141 § 4, art. 153 i art. 145 § 1 pkt 3 ppsa. Konkluzja skargi kasacyjnej zawiera wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodzi, że doszło do rażącego naruszenia przez sąd I instancji art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 153 ppsa, bowiem obowiązujący od 1 stycznia 2004r. stan prawny "nie daje organowi odwoławczemu możliwości wykonania czynności samoistnego ustalenia podstaw faktycznych rozpoznania wniosku inwestora". Wnoszące skargę kasacyjną Kolegium wywodzi, że treść uzasadnienia wyroku wskazuje, że podporządkowanie się wprost dyspozycji wyroku prowadzi do wydania decyzji identycznej co decyzja uchylona przez Sąd. Równocześnie skarga kasacyjna zaznacza, że poglądy Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są słuszne co do zasady, jednak Kolegium uważa, że gdyby Sąd I instancji był przekonany o konieczności podniesienia użytych argumentów w stosunku do zaskarżonej decyzji to mógł oprzeć swój wyrok na art. 145 § 1 pkt 3 ppsa i orzec o uchyleniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nakładając tym samym obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez ten organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodzi, że aczkolwiek złożenie odwołania przez osobę pozbawioną przymiotu strony jest przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego to w analizowanej sprawie nie można było umorzyć postępowania odwoławczego w stosunku do niektórych osób, a równocześnie prowadzić postępowanie rozpatrując odwołania i orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji, "ponieważ byłoby to niedopuszczalne - w jednej sprawie na podstawie tego samego stanu prawnego zapadłoby kilka odmiennych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest całkowicie nieuzasadniona. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych wobec nie przeprowadzenia przez organ prawidłowo postępowania odwoławczego, co zresztą przyznaje wnoszący skargę kasacyjną w jej uzasadnieniu. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznanie wszystkich wniesionych od decyzji organu I instancji odwołań przy równoczesnym ustaleniu, stosownie do wymagań art. 127 § 1 kpa czy odwołania te wniosły podmioty, którym służy przymiot strony w postępowaniu. W rozpoznanej sprawie organ administracji nie rozpoznał wszystkich odwołań wniesionych od decyzji organu I instancji oraz nie wyjaśnił, czy i które osoby z wnoszących odwołanie mają legitymacje do jego wniesienia, co trafnie wytknął Sąd I instancji. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność wniesienia jednym pismem procesowym odwołania łącznie przez kilkanaście osób nie zwalniała organu odwoławczego od ustalenia, którzy z wnoszących odwołanie mają przymiot strony i mogą skutecznie odwoływać się od decyzji wydanej przez organ I instancji. Błędny jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że prawnie niedopuszczalnym jest wydanie w postępowaniu odwoławczym różnych rozstrzygnięć tj. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, i umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do odwołań niektórych osób. Otóż takie działanie organu II instancji jest prawnie nie tylko dozwolone ale w zależności od ustaleń faktycznych i prawnych niekiedy w danej sprawie może okazać się jedynie zgodnym z prawem orzekaniem. Rozpoznając odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wniesione przez więcej niż jeden podmiot, organ odwoławczy w zależności od poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych dotyczących legitymacji poszczególnych osób do wniesienia odwołań może wydawać różne rozstrzygnięcia, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Podkreślić równocześnie należy, że w przypadku umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa orzeczenie takie nie odnosi się do decyzji organu I instancji lecz wyłącznie do postępowania przed organem II instancji. Z gruntu fałszywy jest wobec tego pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w przypadku umorzenia postępowania odwoławczego z odwołań niektórych osób i uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z odwołań innego podmiotu, mającego przymiot strony w postępowaniu prowadziłoby to do sytuacji, w której w stosunku do tej samej decyzji zapadłoby kilka różnych odmiennych decyzji. Podnieść należy, że uchylenie decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w wyniku rozpoznania odwołań podmiotów nie mających przymiotu strony w postępowaniu zamiast umorzenia postępowania odwoławczego z odwołań tych osób stanowiłoby rażące naruszenie art. 127 § 1 kpa i art. 138 § 2 kpa, również w sytuacji gdy istnieje podstawa do uchylenia decyzji w wyniku rozpoznania odwołań Innych osób mających przymiot strony w postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie postępowanie odwoławcze nie zostało prawidłowo przeprowadzone I w związku z tym Sąd I Instancji zobligowany był dokonując kontroli legalności decyzji zaskarżonej orzec o jej uchyleniu, bowiem ujawnione wady procesowe postępowania może usunąć wyłącznie organ II Instancji. Rozpoznając skargę Sąd I Instancji nie wypowiadał się wprost co do stosowania w rozpoznawanej sprawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem o czym była mowa wyżej, przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji była wyłącznie wadliwość przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Stąd zarzut naruszenia przez Sąd wymienionego przepisu w związku z art. 141 § 4, art. 153 i art. 145 § 1 pkt 3 ppsa jest całkowicie nieuzasadniony. Zwrócić należy uwagę, a co również dostrzega wnoszący skargę kasacyjną, że Sąd w zaskarżonym wyroku przyjmuje, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie rozpoznania wniosku Inwestora winna być stosowana procedura przewidziana w art. 44 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem Sąd nie podważył oceny i stanowiska przyjętego w zaskarżonej decyzji, że dla terenu objętego wnioskiem Inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w dacie wydawania decyzji zaskarżonej nie obowiązywał już plan zagospodarowania przestrzennego. Podzielenie tego stanowiska organu odwoławczego, nie mogło skutkować ani oddaleniem skargi ani też do czego zmierzają zarzuty skargi kasacyjnej do uchylenia przez Sąd I instancji również decyzji organu I Instancji, skoro postępowanie odwoławcze zostało obarczone takimi wadami, które może usunąć wyłącznie organ drugiej instancji. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedział się w sposób odpowiadający wymaganiom art. 141 § 4 ppsa jak i prawidłowo sformułował wskazania, co do dalszego postępowania, nie było też podstaw, w świetle ujawnionego naruszenia prawa, stosowania przez Sąd art. 145 § 3 ppsa, przy czym z treści tego ostatniego uregulowania wnoszący skargę kasacyjną błędnie wyprowadza podstawę dla uchylenia przez Sąd decyzji organu I instancji. Dlatego za całkowicie pozbawione podstaw należy oceniać zarzuty skargi kasacyjnej upatrujące naruszenia przez Sąd wymienionych przepisów. Z przyczyn wymienionych, związku z brakiem uzasadnionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.