II SA/Wr 1858/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnego świadczenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak [...], a także decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Z. G. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 6c, art. 28 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], którą orzeczono o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 5 czerwca 2001 r. do 25 stycznia 2002 r. w kwocie 4354,10 zł. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu 28 maja 2001 r. jako bezrobotny z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 5 czerwca 2001 r. Po otrzymaniu w dniu 29 kwietnia 2002 r. zawiadomienia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że Z. G. pobierał świadczenie rehabilitacyjne w okresie od 1 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2001 r., organ pierwszej instancji, po wznowieniu postępowania, orzekł o pozbawieniu strony statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 maja 2001 r. i pozbawieniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 5 czerwca 2001 r. Kolejną decyzją z dnia [...] ten sam organ orzekł o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 5 czerwca 2001 r. do 25 stycznia 2002 r. w kwocie 4354,10 zł. Po rozpoznaniu odwołania, w którym nie kwestionując zasadności żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku, Z. G. zarzucił, że świadczenie rehabilitacyjne pobrane zostało do dnia do dnia 17 listopada 2001 r., w związku z czym zobowiązanie do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku powinno również obejmować okres do tej daty, organ odwoławczy podniósł, że przepis art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu określają zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń pieniężnych. Skarżący, rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. w dniu 28 maja 2001 r. został pouczony o okolicznościach, że nabywając prawo do świadczenia rehabilitacyjnego nie może równocześnie pobierać zasiłku dla bezrobotnych. Z. G. równocześnie złożył w ZUS wniosek o przedłużenie wypłaty świadczenia rehabilitacyjnego, które następnie pobierał do dnia 17 listopada 2001 r. Skarżący decyzją z dnia [...] został pozbawiony statusu bezrobotnego z dniem 28 maja 2001 r. i z tym dniem stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu ustało prawo do zasiłku, a po utracie statusu bezrobotnego i zaprzestaniu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego z dniem 17 listopada 2001 r. nie dokonał rejestracji; ponadto utracił status bezrobotnego z dniem 26 stycznia 2001 r. w związku z nabyciem prawa do emerytury. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że pomimo zaprzestania pobierania świadczenia rehabilitacyjnego z dniem 17 listopada 2001 r. skarżący nabył prawo do emerytury z dniem 26 stycznia 2002 r. i zasiłek dla bezrobotnych wypłacony w tym okresie jest świadczeniem nienależnie pobranym. W skardze Z. G. wniósł o uchylenie powyższej decyzji w części dotyczącej uwzględnienia należności za okres od 18 listopada 2001 r. do 25 stycznia 2002 r., podając, że kwota zasiłku dla bezrobotnych za ten okres powinna być odliczona od kwoty nienależnie pobranego świadczenia, gdyż za ten okres nie pobrał świadczenia rehabilitacyjnego. Organ wnosił o oddalenie skargi i podtrzymując dotychczasową argumentację wskazał, że skarżący nabywając prawo do świadczenia rehabilitacyjnego nie powiadomił urzędu pracy, złożył natomiast oświadczenie o nie osiąganiu żadnych dochodów. Tym samym nie mógł w ciągu 7 dni od ustania pobierania świadczenia rehabilitacyjnego zarejestrować się ponownie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia, jak i stan sprawy istniejący na dzień jego wydania, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Poza tym w myśl art. 134 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Wychodząc z tych przesłanek, Sąd doszedł do przekonania, iż w niniejszej sprawie organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji był przepis art. 28 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.), stanowiący w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, że bezrobotny, który pobierał nienależne świadczenie pieniężne, obowiązany jest do jego zwrotu wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu cyt. wyżej art. 28 ust. 1 uważa się między innymi: 1) świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń, jeżeli bezrobotny pobierający świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, 2) świadczenie wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd rejonowego urzędu pracy przez bezrobotnego (art. 28 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Z powyższego uregulowania wynika, że ustawodawca określił obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych tj. świadczeń, które wypłacone zostały bezrobotnemu w razie złożenia oświadczenia nie odpowiadającego prawdzie bądź w razie umyślnego działania bezrobotnego. W świetle powyższego niewątpliwym jest, że wydanie decyzji dotyczącej obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia powinno – stosownie do przepisów art. 7 i 77 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zostać poprzedzone wyczerpującym postępowaniem wyjaśniającym w kierunku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a nadto precyzyjnym ustaleniem okresu, za który świadczenie zostało nienależnie pobrane wraz z przedstawieniem szczegółowego sposobu wyliczenia kwoty żądanej do zwrotu. Niedopełnienie tych obowiązków stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej, natomiast brak wskazania sposobu wyliczenia żądanej kwoty uniemożliwia dokonanie weryfikacji prawidłowości jej ustalenia zarówno przez osobę zobowiązaną do zwrotu, jak i Sądowi w toku rozpoznawania skargi. Poza tym przytoczyć warto stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 5 maja 1998 r. (sygn. II SA 451/98, System Informacji Prawnej LEX nr 41859), w którym Sąd podkreślił, że obowiązkiem organów zatrudnienia jest nie tylko dążenie do tego, by zasiłku dla bezrobotnych nie pobierały osoby nieuprawnione, ale również dążenie do tego, by osoby uprawnione otrzymały ten zasiłek przez taki okres i w takiej wysokości, do jakiej są rzeczywiście uprawnione. W przedmiotowej sprawie niesporne jest, że Z. G. pobrał świadczenie rehabilitacyjne za okres od 5 czerwca 2001 r. do 17 listopada 2001 r. i za ten sam okres otrzymał zasiłek dla bezrobotnych, przyznany decyzją Starosty [...] z dnia 28 maja 2001 r. Od dnia 26 stycznia 2002 r. nabył prawo do emerytury, w związku z czym Starosta [...] decyzją z dnia 21 stycznia 2002 r., nr [...], orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej i utracie prawa do zasiłku z dniem 26 stycznia 2002 r. Z opisu części wstępnej wyroku wynika, że organy administracji przyjęły, iż w rozpatrywanej sprawie wystąpiły elementy art. 28 ust. 1 pkt 1 i 2, albowiem skarżący został pouczony o obowiązku informowania organu o zaistniałych zmianach powodujących utratę prawa do zasiłku, a ponadto składał oświadczenia niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, w wyniku czego pobrał nienależnie zasiłek dla bezrobotnych. Kwestią sporną jest natomiast data, do jakiej zasiłek dla bezrobotnych był nienależnie wypłacany. Organy przyjęły, że datą tą był dzień 25 stycznia 2002 r. tj. data, do jakiej wypłacano zasiłek dla bezrobotnych przed uzyskaniem przez skarżącego prawa do emerytury i ustaliły, że łączna kwota nienależnie pobranego przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych za ten cały okres wynosi 4354,10 zł, nie wskazały jednak matematycznego sposobu wyliczenia tej kwoty. Ustalenie daty granicznej okresu, za jaki świadczenie zostało nienależnie pobrane, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji uzasadnił tym, iż Z. G., po pozbawieniu go decyzją z dnia [...] statusu bezrobotnego z dniem 28 maja 2001 r., nie dokonał czynności rejestracji po zaprzestaniu pobierania świadczenia rehabilitacyjnego z dniem 17 listopada 2001 r. Stwierdzenie powyższe, poza tym, że jest niezrozumiałe, należy uznać za niewykonalne i jako takie niemożliwe do zaakceptowania. Precyzując okres, za który pobrano nienależne świadczenie, należało - poza przesłankami wynikającymi z art. 28 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - mieć na względzie również treść przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c tej ustawy, zawierającego definicję bezrobotnego. W świetle powyższego uzyskanie prawa do świadczenia rehabilitacyjnego powodowało ustanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. O okolicznościach tych skarżący nie poinformował Powiatowego Urzędu Pracy w K. W tej sytuacji w zaskarżonej decyzji trafnie przyjęto, że skarżący nie mógł być uznany za osobę bezrobotną, skoro w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bezrobotny oznacza m.in. osobę, która po ustaniu zatrudnienia nie pobiera świadczenia rehabilitacyjnego. Stąd też za świadczenie nienależne w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu należy uznać pobrany przez skarżącego zasiłek dla bezrobotnych w czasie korzystania ze świadczenia rehabilitacyjnego, która to kwota powinna w konsekwencji podlegać zwrotowi. Analiza sposobu ustalenia przez organy administracyjne okresu nienależnie wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych prowadzi do wniosku, że żądanie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia za okres od 5 czerwca 2001 r. do 25 stycznia 2002 r. jest konsekwencją tego, że decyzje w tym zakresie wydane zostały po wszczęciu przez Starostę [...] postępowania wznowieniowego i wydaniu w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. decyzji z dnia [...], nr [...], uchylającej decyzję o uznaniu Z. G. za osobę bezrobotną od dnia 28 maja 2001 r. oraz o przyznaniu skarżącemu od dnia 5 czerwca 2001 r. prawa do zasiłku. W następstwie tego organy rozstrzygnęły o obowiązku zwrotu zasiłku dla bezrobotnych za cały okres jego pobierania, konsekwentnie przyjmując, że skoro wyeliminowana została podstawa do wypłacania zasiłku, to okoliczność ta determinuje również zakres rozstrzygania o zwrocie świadczenia. Stanowisko takie nie jest uzasadnione. Jak wskazano wyżej, obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia powstaje na podstawie decyzji wydanej przez organ zatrudnienia. W myśl słusznego poglądu utrwalonego w orzecznictwie, przepis art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi samoistną podstawę powstanie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, bez konieczności wzruszania poprzednich decyzji przyznających prawo do zasiłku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2000 r., sygn. III RN 20/00, OSNP z 2001 r., nr 12, poz. 403). Odnosi się to do sytuacji, gdy zasiłek dla bezrobotnych został prawidłowo przyznany, jednak pobierany był następnie w zmienionej sytuacji. Ustalenia organów administracji w przedmiotowej sprawie były jednak odmienne, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji poprzedzone zostały decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., którą uchylono decyzję z dnia 25 maja 2001 r. o uznaniu za osobę bezrobotną od dnia 28 maja 2001 r. i przyznaniu prawa do zasiłku od dnia 5 czerwca 2001 r. W tym miejscu stwierdzić przyjdzie również, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Oddziału ZUS w O. z dnia 9 listopada 2001 r., dotycząca przyznania skarżącemu świadczenia rehabilitacyjnego za okres od 23 września 2001 r. do 17 listopada 2001 r., co wskazuje, że skarżący nie pobierał sukcesywnie świadczenia rehabilitacyjnego i jednocześnie zasiłku dla bezrobotnych, natomiast otrzymywał świadczenie rehabilitacyjne z wyrównaniem za zaległe okresy, przy czym brak jest dowodów na okoliczność przyznania skarżącemu przez organ rentowy świadczenia rehabilitacyjnego za okres od dnia 5 czerwca 2001 r. do 22 września 2001 r. Z tego względu, obejmując kontrolą całe postępowanie w przedmiotowej sprawie, Sąd uznał, że weryfikacji wymaga powołana decyzja Starosty [...] z dnia [...], oparta o przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem zakładająca, że w dacie wydawania przez organ decyzji przyznającej zasiłek dla bezrobotnych istniały okoliczności dotyczące braku po stronie skarżącego uprawnień do tego zasiłku. Wydanie tej decyzji nastąpiło w oparciu o przepisy stanowiące odstępstwo od obowiązującej w K.p.a. reguły trwałości decyzji ostatecznej. Celem tej zasady jest – poza ochroną praw nabytych przez stronę – również ochrona porządku prawnego. Katalog podstaw wznowienia postępowania został wyczerpująco określony w art. 145 K.p.a., natomiast wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji w tym trybie bez dokonania szczegółowej analizy zaistnienia przesłanek wymienionych przez ustawodawcę narusza przepisy art. 6, art. 7 i art. 77 § 7 K.p.a. i naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie ustalenia, że w dacie dokonywania przez skarżącego rejestracji nie istniały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ani nie zachodziły żadne inne okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o uznaniu za bezrobotnego i przyznaniu prawa do zasiłku, podstawą prawną do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia mógłby być wyłącznie przepis art. 28 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Konkludując należy stwierdzić, że dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoli na ocenę czy w sprawie zostały właściwie zastosowane przepisy procedury, w szczególności czy wystąpiły okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania w sprawie przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych, a nadto pozwoli na prawidłowe ustalenie okresu, za który pobrano nienależnie świadczenie. Wobec zmiany od dnia 1 czerwca 2004 r. stanu prawnego, przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu o przeciwdziałaniu bezrobociu będą miały nadal zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a to na zasadzie art. 146 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001), obligującej do stosowania przepisów dotychczasowych w sprawach, w których przed dniem wejścia w życie ustawy wszczęto postępowanie przed sądem administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uchylono zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 wskazanej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji poprzedzającą zaskarżoną decyzję, a nadto decyzję Starosty [...] z dnia [...]. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.