II OSK 97/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludwik Żukowski (spr), Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt 6 III SA 2432/03 w sprawie ze skargi Z. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną sportową oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną przez Z. H. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] z dnia [...] (nr [...]) odmawiającą wydania pozwolenia na broń palną sportową. Decyzja wydana została na podstawie art.10 ust. l ustawy z dnia 21 maja 1999r. o broni i amunicji (Dz. U . Nr 53, poz.549 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji stwierdził, że warunkiem wydania pozwolenia na broń jest ustalenie, że okoliczności na jakie powołała się strona nie uzasadniały wydania takiego pozwolenia. W ocenie organu decyzja uzależniona od kryteriów zawartych w ustawie należy do grupy decyzji związanych. Przykładową okolicznością uzasadniającą wydanie pozwolenia na broń sportową byłyby m. in. szczególne wyniki sportowe w strzelectwie; zainteresowany wydaniem pozwolenia na broń powinien więc wykazać pewne ponadprzeciętne cechy lub predyspozycje odpowiadające wymogom "uzasadnionych okoliczności". W tym wypadku okoliczności takie nie zachodziły. Samo członkostwo w klubie strzeleckim, krótki okres działalności w tej organizacji, jak również nieliczne starty w zawodach strzeleckich nie stanowiły okoliczności wystarczająco uzasadniających wydanie pozwolenia na broń. Opisaną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej WSA) Z .H. W skardze podniósł, iż przynależność do klubu strzeleckiego, wbrew poglądom organów obydwu instancji, stanowiło w jego przypadku wystarczającą podstawę do uzyskania pozwolenia na broń; w ramach uprawianego przez siebie sportu strzeleckiego uzyskał kwalifikacje uprawniające do startu w zawodach. Organy Policji nie wzięły pod uwagę, że klub, do którego należy skarżący prowadzi działalność sportową zaś przepis art. 10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji stanowi wprost, że pozwolenia na broń może być przez organ wydane właśnie w celach sportowych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie z tych samych powodów jakie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że okoliczność uzasadniająca wydanie pozwolenia na broń musi mieć charakter oczywisty i niewątpliwy. Ani dotychczasowa działalność skarżącego w klubie strzeleckim, ani uzyskane w ramach działalności klubu kwalifikacje do posługiwania się bronią i starty w zawodach strzeleckich nie stanowiły przesłanki przemawiającej za uwzględnieniem wniosku skarżącego. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2004r. (sygn. akt III SA 2432/03) skargę oddalił. W zawartych w uzasadnieniu wyroku motywach rozstrzygnięcia WSA podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów Policji; wskazał w szczególności, że prawo do posiadania broni nie zostało zaliczone do konstytucyjnych wolności i praw obywatelskich. Na ubiegającym się o pozwolenie na broń ciąży obowiązek wykazania stosownymi dowodami, że w konkretnym przypadku zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie pozwolenia. WSA nie podzielił zawartej w skardze argumentacji, że przepis art. 10 ust. 3 ustawy o broni i amunicji wymienia kategorie życia społecznego, w których organ powinien uwzględnić podanie o wydanie pozwolenia. Zawarte w powołanym przepisie wyliczenie ma charakter przykładowego wskazania w jakich dziedzinach organ może wydać pozwolenie na broń, o ile ustali, że zaszły uzasadnione okoliczności, o których mowa w art.10 ust. l ustawy. Fakt, że wymienione w art.10 ust.3 pkt 3 ustawy "cele sportowe" odpowiadają działalności skarżącego jako członka klubu strzeleckiego nie zwalnia go od wykazania, że w tej, bądź innej sferze jego aktywności zachodzą "uzasadnione okoliczności". Takimi osiągnięciami mogą być ponadprzeciętne wyniki sportowe w strzelectwie albo też wykonywanie zawodu instruktora strzelectwa sportowego. Żadną tego rodzaju cechą skarżący się nie odznaczał, co prowadziło do wniosku, że w jego przypadku nie wystąpiła uzasadniona okoliczność, pozwalająca na skuteczne ubieganie się o wydanie pozwolenia na broń. Opisany wyrok WSA z dnia 27 października 2004r. został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga wniesiona została przez uprawnionego pełnomocnika w rozumieniu art. 175 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .). W skardze kasacyjnej zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci art.10, 15 i 17 ustawy o broni i amunicji i amunicji oraz art.32 Konstytucji RP gwarantującej wszystkim równość wobec prawa (art.174 ust.1 p.p.s.a.); 2) naruszenie prawa procesowego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a .). Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi (art.188 p.p.s.a.), ewentualnie o jej przekazanie do ponownego rozpoznania (art.185). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji odmawiającej wydania pozwolenia na broń prowadzi do nierównego traktowania obywateli, bowiem znane mu są osoby, które znajdując się w podobnych sytuacjach uzyskały pozwolenie na broń. Utrzymywanie takich różnic narusza art.32 Konstytucji RP zawierający zasadę równości wobec prawa. Wedle oceny skarżącego nie są konieczne ponadprzeciętne wyniki w strzelectwie sportowym by spełnić warunek "uzasadnionych okoliczności" prowadzących do wydania pozwolenia na broń. Sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował treść art.10 ust.3 pkt 3 o broni i amunicji twierdząc, że niezależnie od powołania się na "cele sportowe" wymagane jest wykazanie się wyjątkowymi predyspozycjami lub cechami. Skoro przepisy art.15 i 17 ustawy wskazują jakie kategorie osób mogą spotkać się z odmową wydania pozwolenia na broń a skarżący nie należy do żadnej z tych klas, do skierowana do niego decyzja narusza również te unormowania. W ocenie skarżącego konkluzje, do jakich doszedł Sąd pierwszej instancji wskazują, że niewłaściwie ocenił on przeprowadzone w sprawie dowody z dokumentów. Udokumentowane członkostwo w klubie strzeleckim oraz czynne i legalne uprawianie sportu strzeleckiego pozwala postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art.7, 77 § l i art. 80 k.p.a . W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Komendanta Głównego Policji wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności wskazał, iż nie jest uprawnione formułowanie pod adresem zaskarżonego wyroku zarzutów naruszenia przepisów k.p.a . skoro nie były one stosowane przez WSA. Ustawa o broni i amunicji wprowadza ścisłą reglamentację wydawania pozwoleń na broń. Wydanie pozwolenia na broń może nastąpić tylko wówczas gdy stosownie do art. 10 ust. l ustawy o broni i amunicji strona wykaże, że zachodzą uzasadnione okoliczności posługiwania się taką bronią. Wbrew poglądowi skarżącego nie jest wystarczający brak przynależności do grup podmiotów objętych zakazem posiadania broni, należy dodatkowo dowieść i przekonać organ Policji, że zachodzą obiektywne przesłanki uzasadniające wydanie pozwolenia na broń. W konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Jakkolwiek sportowe uprawianie strzelectwa w ramach klubu może wpływać na wynik postępowania o wydanie pozwolenia na broń, to jednak fakt ten sam przez się nie przesądza o pozytywnym rozpatrzeniu podania. Taki przesądzający wpływ mogą mieć wyróżniające się wyniki w sporcie strzeleckim. Wydawanie pozwoleń każdej osobie powołującej się na uprawianie strzelectwa burzyłoby założenie reglamentacyjnego charakteru tej sfery działań organów Policji. Przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na broń należy również kierować się względami bezpieczeństwa publicznego. Wysoki stopień celności oraz niezawodność działania broni sportowej obliguje organy Policji do szczególnej ostrożności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Art.175 § 1 p.p.s.a. ustanawia powinność sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego. Celem tego rozwiązania jest by skarga napisana została profesjonalnie zaś w szczególności precyzyjnie formułowała i rozwijała w uzasadnieniu zawarte w art.174 p.p.s.a . podstawy kasacji, tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a .) oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.174 pkt 2 p.p.s.a .). Zarzuty dotyczące wymienionych w art. 174 p.p.s.a. przepisów prawa powinien precyzyjnie wskazywać o jakie przepisy chodzi z dokładnym podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu itp., a także miejsca publikacji wymienianych w podstawach skargi przepisów. I tak w zarzutach skargi kasacyjnej zupełnie pominięty został art. 174 p.p.s,a , wskazano ogólnie, z pominięciem systematyki wewnętrznej, naruszenie przepisów art. 10, 15 i 17 cyt. wcześniej ustawy o broni i amunicji. W rzeczywistości, jak można założyć chodziło o naruszenie przepisów art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 3 oraz art. 15 ust. l i art. 17 ust. l ustawy o broni i amunicji, a zatem w sposób nieprecyzyjny pośrednio wskazano w skardze na naruszenia art.174 pkt 1 p.p.s.a . Gdy idzie o naruszenie przepisów postępowania wymieniono naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a . Co do zasady nie można czynić w skardze kasacyjnej sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego bowiem przepisy te nie są stosowane w postępowaniu przed tymi sądami lecz stosowane są przepisy p.p.s.a ., które zawierają w istocie autonomiczną regulację dotyczącą postępowania sądowo administracyjnego. Na tym tle czynienie sądowi pierwszej instancji zarzutu braku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie objętej skargą kasacyjną należy traktować jako nieporozumienie. Sądy administracyjne nie mają kompetencji do merytorycznego rozpoznawania sprawy i prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego), powołane są również, co do zasady, do kontroli działalności administracji publicznej (art.133 § 1 w zw, z art. 106 § 3 i art. 3 § l p.p.s.a .). Nie może również stanowić podstawy zarzutu skargi kasacyjnej naruszenie przepisów Konstytucji RP. Wskazane uchybienia formalne skargi kasacyjnej nie są na tyle doniosłe bu stanowiły powód do jej odrzucenia a limine. Są zatem podstawy do rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Posiadanie i używanie broni i amunicji stanowi tradycyjnie sferę daleko idącej reglamentacji administracyjnoprawnej. Oznacza to, że dostęp jednostki do broni poddany jest istotnym ograniczeniom, co wynika zarówno z monopolu państwa na stosowanie środków przemocy, jak i potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Na podobnych zasadach skonstruowana jest również ustawa z dnia 21 czerwca 2002r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U . Nr 117, poz. 1007 ze zm.). Tak zatem trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż obowiązująca ustawy o broni i amunicji nie przewiduje systemu licencjonowania legalistycznego tj. takiego, w którym uprawnienie do posiadania broni uzyskuje się po spełnieniu określonych warunków; wprowadza natomiast system licencjonowania oportunistycznego, tj. uzależniającego uzyskanie uprawnienia od stosownej zgody (pozwolenia) właściwego organu Policji w drodze decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji trafnie podniósł w uzasadnieniu zawartego w wyroku rozstrzygnięcia, iż prawa do posiadania broni nie można zaliczyć do kategorii wolności i praw osobistych obywatela w świetle Konstytucji RP, posiadanie broni jest ściśle reglamentowane, decyzja w sprawie pozwolenia na broń nie jest decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego, ma charakter decyzji związanej co rodzi obowiązek wykazania przez ubiegającego się o pozwolenia na broń uzasadnionych okoliczności. Sam fakt przynależności do klubu strzeleckiego takiego powodu nie stanowi zaś strona nie wykazała chociażby legitymowania się szczególnymi sukcesami sportowymi w zakresie uprawiania strzelectwa sportowego. Podane główne tezy uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji zasługują na aprobatę. Ustawa o broni i amunicji w art.10 ust. l uzależnia wydanie pozwolenia na broń posługując się konstrukcją zwrotu szacunkowego (zwrotu porównawczego), jako jednego z rodzajów zwrotów ocennych, zwanych też odesłaniami pozaprawnymi (por. L. Leszczyński: Tworzenie generalnych klauzul odsyłających, Lublin 2000, s.20-21, 61, 89 i 91). Zwrot, o jakim mowa, wyrażony został w formie pojęcia niedookreślonego "okoliczności uzasadniające posiadanie broni". Decyzja wydana na podstawie art.10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji jest oczywiście decyzją związaną, ale warunki uwzględnienia żądania strony leżą w sferze celowości (zasadności) działania organów Policji (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003r. III SA 1863/01, Lex nr 121778). Osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń powinna przekonać w toku postępowania administracyjnego organy Policji, że zachodzi względem niej "uzasadniona okoliczność", a więc legitymuje się taką cechą odróżniającą ją od ogółu obywateli, że w sposób niewątpliwy i oczywisty zasługuje na posługiwanie się bronią. Wydanie pozwolenia, pomimo braku owej "oczywistości" w odmiennym statusie osoby ubiegającej się o pozwolenie na broń wypaczyłoby reglamentacyjny charakter regulacji ustawy o broni i amunicji. Do takich cech nie należą zwykłe codzienne czynności, typowe dla większości osób i zwykłe korzystanie ze swoich uprawnień; w szczególności nie są nimi: korzystanie z prawa do stowarzyszenia w ramach klubu strzeleckiego i uprawianie sportów strzeleckich (por. cyt wcześniej wyrok NSA w sprawie III SA 1863/01), przewożenie gotówki w związku z pracą zarobkową, dokonywanie wypłat pracownikom (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2003r., III SA 2826, Lex 148951). Przepis art.10 ust. 3 pkt 3 ustawy o broni i amunicji stanowi dla właściwego organu Policji wyłącznie pomocnicze źródło dyrektyw interpretacyjnych. Wskazuje na przykładowy sposób w jakich sferach stosunków społecznych można poszukiwać cech i okoliczności uzasadniających wydanie pozwolenia na broń. Sam stopień intensywności występowania tej cechy u strony ubiegającej się o pozwolenie na broń podlega każdocześnie ocenie na podstawie art. 10 ust. l cyt. ustawy i on właśnie przesądza o wyniku postępowania. Chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art.15 ust.1 i 17 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Obydwa wymienione przepisy zawierają katalog przypadków uzasadniających obligatoryjne lub fakultatywne okoliczności uzasadniające wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na broń. Sam brak przynależności do klas przypadków wymienionych w powołanych przepisach sam przez się nie przesądza o pozytywnym rozstrzygnięciu w sprawie o pozwolenie na broń, oznacza jedynie brak negatywnych przesłanek wykluczających wydanie pozwolenia na broń. Strona ubiegająca się o pozwolenia na broń ma przede wszystkim wykazać, że zachodzą w jej przypadku pozytywne przesłanki wskazane w art. 10 ust. l ustawy o broni i amunicji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2003r., III SA 1515/01, Lex 137797). Wyłożone dotychczas powody uzasadniały oddalenie skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art.181 i 183 § l p.p.s.a . wobec braku wystąpienia przypadków wskazanych w art.183 § 2 p.p.s.a . Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek pełnomocnika Komendanta Głównego Policji o zasądzenie od skarżącego na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego nie znajduje oparcia w przepisie art.205 § l w zw. z art.204 p.p.s.a .