II OSK 126/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.), Sędziowie NSA Eugeniusz Mzyk, Alicja Plucińska-Filipowicz, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 20 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2004r., sygn. akt SA/Sz 2508/02 w sprawie ze skargi J. Z. i A. Z. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 października 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi wniesionej przez J. Z. i A. Z. uchylił zaskarżoną decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 27 września 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdzono, że zaskarżoną decyzją na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7.07. 1994 r. Prawo budowlane nakazano współwłaścicielom budynku J. Z. i A. Z. w celu doprowadzenia istniejącego budynku do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przedłożenie dokumentów: - inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z orzeczeniem technicznym sporządzonym przez uprawnioną osobę, potwierdzającym wykonanie robót zgodnie z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, - docelowego projektu budowlanego uzgodnionego z rzeczoznawcą p. poż. - prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu swej decyzji organ administracji stwierdził, iż w przedmiotowym budynku zostały wykonane roboty budowlane związane z rozpoczętym w 1974 r. i nie zakończonym remontem oraz przebudową budynku. Do zakończenia prac konieczne jest wykonanie schodów oraz remont wiatrołapu. Na powyższe roboty inwestorzy nie mają pozwolenia, bowiem zdaniem organu wydane w dniu 20. 05. 1974 r. zaświadczenie Urzędu Gminy w Trzebieży nie jest dokumentem stanowiącym wymagane pozwolenie na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane występuje w powiązaniu z art. 50 tej ustawy. Sąd wskazał, iż wydanie decyzji zaskarżonej nie zostało poprzedzone postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W ocenie Sądu I instancji istotnym jest, że organy orzekające w sprawie w ogóle nie ustaliły, by skarżący prowadzili jakiekolwiek roboty budowlane. Organ też nie ustalił, aby zaszły przesłanki do zastosowania art. 51. Zdaniem Sądu przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić podstawy do wydania nakazów mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego, bowiem te kwestie reguluje art. 66 ustawy. Powyższe okoliczności uzasadniają w ocenie Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. uzasadnia w ocenie Sądu uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji z mocy art. art. 145 § 1 pkt 1b ppsa. Skargę kasacyjną wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie zarzucając zaskarżonemu wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 50, art. 51 ust.1 pkt 2 i art. 66 ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej stwierdzono, iż poprzedni właściciel przedmiotowego obiektu wykonał roboty budowlane związane z jego remontem oraz przebudową, samowolnie. Skarżący podkreślił, iż zaskarżoną decyzję wydano w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót już wykonanych, bowiem nakazanie wykonania schodów i wyremontowania wiatrołapu może nastąpić ewentualnie w decyzji odrębnej nakazującej wykonanie tych czynności na mocy art. 66 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego treść art. 51 ust. 4 dopuszcza stosowanie tegoż przepisu w sytuacjach, gdy roboty zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a wobec tego decyzja wydana na mocy art. 51 nie musi być zawsze poprzedzona postanowieniem wydanym w oparciu o art. 50 ustawy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. i A. Z. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Wprawdzie wywody organu, wnoszącego skargę kasacyjną, zawierają szereg trafnych stwierdzeń, jednakże nie podważają one zasadności rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym wyrokiem. Przykładowo rację ma wnoszący skargę kasacyjną, że stosownie do przepisu art. 51 ust. 4. ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy art. 51 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Fakt ten jednak zupełnie nie podważa trafnego zarzutu Sądu I instancji skierowanego do zaskarżonej decyzji, że organy obu instancji nie przeprowadziły ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że przesłanki wskazane w art. 51 w zw. z art. 50 ustawy Prawo budowlane zostały spełnione. We wniesionej skardze kasacyjnej organ sam przyznaje, że decyzje obu organów wydane zostały w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych już wykonanych. Tymczasem stosownie do przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Tak więc przepis wymaga nałożenia na podmiot zobowiązany wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Na pewno do czynności, o jakich mowa w powyższym przepisie nie należy złożenie ani inwentaryzacji powykonawczej, ani też złożenie docelowego projektu budowlanego, ani też przedstawienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Fakt, bowiem złożenia określonej dokumentacji nie spowoduje, że realizowane prace zostaną doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, a taki jest wymóg zawarty w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu tegoż przepisu w dacie wydania decyzji zaskarżonej. Już tylko z powyższego względu należałoby uchylić zarówno decyzję organu I, jak i II instancji, wobec naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Trafnie też wskazał Sąd I instancji, że przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić podstawy do wydania nakazów mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego, bowiem te kwestie reguluje art. 66 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też w pełni podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że dopóki nie zostanie jednoznacznie wyjaśnione, stan faktyczny sprawy, dopóki organ przed wydaniem orzeczenia w oparciu o określoną normę prawną nie wyjaśni, czy przesłanki tejże normy zaistniały, dopóty nie będzie można inwestorowi postawić zarzutu prowadzenia czy też zrealizowania robót budowlanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem czy też zarzutu prowadzenia prac bez pozwolenia. Takich ustaleń zaskarżona decyzja nie zawiera. W konsekwencji najzupełniej trafny jest wniosek wyprowadzony przez Sąd, że zaskarżona decyzja wydana została przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy zaś sprawa wymaga uzupełnienia postępowania dowodowego. Stąd też chybione są zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 50, art. 51 ust.1 pkt 2 i art. 66 ustawy z dnia 7. 07. 1994 r. Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powoływanej już ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.