II SA/Gd 1373/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i J. J. oraz H. i J. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2001 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału oddala skargi. Prezydent Miasta, rozpoznając m.in. wniosek skarżących J. i H. Ż. oraz J. i J. J., decyzją z dnia 18 sierpnia 1998 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości (działki nr [...] zapisanej w Księdze Wieczystej nr [...] oraz działki nr [...] zapisanej w Księdze Wieczystej nr [...]), w wyniku którego powstały także działki przeznaczone na drogę publiczną. W dniu 13 listopada 1998 r. doręczono skarżącym pisma z dnia 24 września 1998 r. informujące o wszczęciu postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za działki, które w wyniku podziału przeszły na własność Gminy Miasta. W pismach tych poinformowano skarżących, że opłata zostanie określona na podstawie wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę. W dniach 28 i 29 września 1998 r. skarżący, odpowiednio J. i H. Ż. oraz J. i J. J., otrzymali pisma, którymi zostali poproszeni o przybycie w dniu 16 listopada 1998 r. do Urzędu Miasta w celu ustalenia wysokości odszkodowania za grunt wydzielony z nieruchomości pod drogi. Tymi samymi pismami poinformowano skarżących, że jednocześnie zostaną zapoznani z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej. Wcześniej, w październiku 1998 r., zostały sporządzone dwie wyceny: jedna dotycząca nieruchomości zapisanej w Księdze Wieczystej nr [...], druga dotycząca nieruchomości zapisanej w Księdze Wieczystej nr [...]. Spotkanie, o którym mowa, odbyło się w rzeczywistości w dniu 18 listopada 1998 r. Ze skarżących byli na nim obecni J. J. i H. Ż. Ze sporządzonych z tego spotkania notatek wynika, że skarżące kwestionowały dokonaną wycenę oraz nie zgadzały się z proponowaną kwotą opłaty adiacenckiej. W dniach 16 i 23 grudnia 1998 r. skarżący, odpowiednio J. i H. Ż. oraz J. i J. J., otrzymali pismo, w których poinformowano ich o treści wyjaśnień złożonych na piśmie przez rzeczoznawcę sporządzającego wycenę nieruchomości. W dniu 13 stycznia 1999 r. skarżący złożyli pismo z dnia 12 stycznia 1999 r., w którym odnieśli się do kwestii odszkodowania za działki wydzielone pod drogę oraz do kwestii opłaty adiacenckiej. W dniach 16 i 29 kwietnia 1999 r. skarżący, odpowiednio J. i H. Ż. oraz J. i J. J., otrzymali pismo z dnia 14 kwietnia 1999 r., którym poinformowano ich, że "został opracowany aneks dot. wysokości odszkodowania za grunty przejęte z mocy prawa na własność Gminy Miasta" oraz, że w związku z tym prosi się o przybycie na spotkanie w dniu 26 kwietnia 1999 r. Na spotkaniu tym, jak wynika ze sporządzonej z niego notatki, były obecne skarżące J. J. i H. Ż., które po zapoznaniu z materiałami dotyczącymi opłaty adiacenckiej, nie zgodziły się z jej wysokością. Decyzją z dnia 5 lipca 1999 r. Zarząd Miasta ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału skarżącym J. i J. J. w wysokości 2.605,66 zł, a skarżącym J. i H. Ż. w wysokości 4.342,76 zł. Decyzja ta na skutek m.in. odwołań skarżących została w dniu 16 września 1999 r. uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Podstawą uchylenia decyzji było naruszenie przepisów postępowania, polegające na uniemożliwieniu wszystkim stronom zapoznanie się z opinią biegłego, dotyczącą wartości nieruchomości. W szczególności organ odwoławczy, podzielając zarzuty odwołań, uznał, że w piśmie z dnia 14 kwietnia 1999 r. poinformowano skarżących jedynie o opracowaniu opinii w sprawie odszkodowania za grunty przejęte na własność gminy i, wyznaczając spotkanie, nie poinformowano ich, że będzie ono dotyczyć także opłaty adiacenckiej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Miasta decyzją z dnia 2 lutego 2000 r. ponownie ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości takiej jak w poprzedniej decyzji. Również ta decyzja Zarządu została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z dnia 6 kwietnia 2000 r.) a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Tym razem odwołanie wnieśli inni niż skarżący wnioskodawcy podziału nieruchomości, zaś jej podstawą była zaszła po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji zmiana stanu prawnego, polegająca na tym, że stawkę opłaty adiacenckiej ustala rada gminy oraz przyjęcie do wartości nieruchomości po podziale także wartości działek wydzielonych pod drogi publiczne. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Miasta decyzją z dnia 26 października 2000 r., powołując się na uchwałę Rady Miasta z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustalił opłatę adiacenkcą skarżącym J. i J. J. w wysokości 3.063,66 zł, a skarżącym J. i H. Ż. w wysokości 3.121, 62 zł. Z uzasadnienia tej decyzji Zarządu Miasta wynika, że podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej była wycena sporządzona w kwietniu 1999 r. (aneks, o którym była mowa w piśmie z dnia 14 kwietnia 1999 r.) oraz, że przy ustaleniu wzrostu wartości nieruchomości nie uwzględniono działek przeznaczonych na drogi. Rozpoznając odwołanie skarżących od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 lutego 2001 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten nie podzielił zarzutu, że strony nie miały możliwości zapoznania się z opinią biegłego, gdyż sprawa jest rozpatrywana po raz kolejny i skarżący po zwrocie akt organowi pierwszej instancji mogli zapoznać się z tą opinią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło przy tym pogląd, że obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu nie polega na przesłaniu przez organ stronom istotnych dokumentów, lecz na udostępnieniu im akt do zapoznania się. W dwóch odrębnych skargach na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lutego 2001 r. skarżący zarzucili: - naruszenie przepisów postępowania, polegające na niezapewnieniu im czynnego udziału w postępowaniu i niezapoznanie z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, - wymierzenie opłaty adiacenckiej mimo braku ku temu podstaw prawnych. Uzasadniając skargi skarżący twierdzili, że na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciąży obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a nade wszystko obowiązek zapoznania strony z zebranymi w sprawie materiałami dowodowymi i umożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i ewentualnych dalszych wniosków dowodowych. Zdaniem skarżących organ prowadzący postępowanie jako gospodarz postępowania dysponuje terminami procesowymi i między innymi musi zaproponować stronie termin, którym dysponuje dla strony, dla danej czynności procesowej. Uzasadniając drugi zarzut skarżący twierdzili, że nie istniały okoliczności faktyczne i prawne do ustalenia tej opłaty. W szczególności skarżący wywodzili, że w wyniku podziału nieruchomości nie wzrosła wartość ich nieruchomości. Ich zdaniem wynika to z tego, że podziału dokonali nie po to, aby nieruchomości sprzedawać, ale po to, aby znieść współwłasność i zrealizować własne zamierzenia budowlane. Nadto, jak wywodzili, o braku wzrostu wartości nieruchomości świadczy to, że Miasto nie poczyniło żadnych nakładów na budowę urządzeń infrastruktury. Nakłady takie, jak twierdzili, ponieśli oni sami, budując urządzenia infrastruktury energetycznej. Brak podstaw prawnych do ustalenia opłaty adiacenckiej skarżący widzieli w tym, że w chwili, gdy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna, nie była jeszcze uchwalona uchwała Rady Miasta o stawce opłaty adiacenckiej. Zdaniem skarżących zakaz działania prawa wstecz powoduje, że uchwała określająca stawkę opłaty adiacenckiej nie może mieć w tej sprawie zastosowania. Tym samym, jak stwierdzili, nie może mieć zastosowanie w tej sprawie powołany przez organy obu instancji art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargi wniesiono o ich oddalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skarżący mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu, gdyż byli zawiadamiani o kolejnych jego fazach i akta sprawy były do ich dyspozycji. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2001 r. sprawy skarżących zostały połączone do wspólnego rozpoznania. Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. Skarżący mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu oraz mieli możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów, w szczególności nie było żadnych przeszkód aby mogli zapoznać się z opinią biegłego, na podstawie której ustalono wartość nieruchomości, i ewentualnie zgłosić w stosunku do niej zarzuty. Skoro skarżący w odwołaniu podnieśli zarzut, że nie mogli zapoznać się z opinią biegłego, gdyż nie było dla nich jasne, że wyznaczone w dniu 26 kwietnia 1999 r. spotkanie dotyczy opłaty adiacenckiej, to po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji z tej przyczyny nie było już żadnych przeszkód, aby skarżący z tą opinią mogli się zapoznać. Skarżący po doręczeniu im decyzji organu drugiej instancji już wiedzieli, że uzupełniająca opinia w sprawie opłaty adiacenckiej została sporządzona oraz, że mogą się z nią zapoznać. W tej sytuacji skarżący mogli też wypowiedzieć się, co do przeprowadzonego dowodu. Taka możliwość zarówno prawna, jak i faktyczna była skarżącym znana, gdyż wcześniej właśnie zarzuty skarżących doprowadziły do uzupełnienia pierwotnej wyceny. Skarżącym był też znany związek sprawy dotyczącej opłaty adiacenckiej ze sprawą dotyczącą odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na drogę. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania zostali bowiem poinformowani o jednoczesnym wszczęciu obu tych postępowań i następnie mieli świadomość, że wycena jest sporządzana na potrzeby obu spraw. Sami skarżący bowiem łączyli, jak na przykład w piśmie z dnia 12 stycznia 1999 r., obie sprawy. Podzielić przy tym należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, według którego zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu nie musi polegać na doręczaniu jej odpisów sporządzonej na piśmie opinii biegłego. Wystarczy, że strona wie, iż została sporządzona opinia oraz, że ma prawo się z nią zapoznać i zgłosić uwagi. Te zaś warunki w okolicznościach sprawy, w szczególności z uwagi na wcześniejszy aktywny udział skarżących w postępowaniu oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji na skutek ich odwołania, w którym podniesiono zarzut braku możliwości zapoznania się z opinią, zostały spełnione. Jeżeli chodzi o drugi zarzut skargi, to stwierdzić należy, że z opinii biegłego, która była podstawą ustalenia, iż na skutek podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, nie wynika, aby na uzasadnienie twierdzenia o wzroście tej wartości powołano powód podziału lub poczynione nakłady na infrastrukturę. Z tabel porównawczych cen nieruchomości z uwzględnieniem nieruchomości skarżących według stanu przed podziałem i stanu po podziale wynika, że czynnikami powodującymi wzrost wartości były powstanie mniejszych działek (z działki o powierzchni 5053 m2 działki o średniej powierzchni około 1100 m2) oraz powstanie działek przeznaczonych na polepszenie warunków zabudowy w miejsce działki wykorzystywanej na drogę. W związku z tym podniesione zarzuty nie mogą podważyć ustalenia opartego na opinii biegłego, że podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości. Z kolei zarzut naruszenia prawa spowodowanego tym, że w chwili podjęcia decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości rada gminy nie ustaliła jeszcze stawki opłaty adiacenckiej, jest niezasadny, gdyż stawka opłaty adiacenckiej ustalana uchwałą rady jest konieczna dla decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W chwili zaś podejmowania zaskarżonej decyzji art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm.) przewidywał, że to rada gminy ustala stawkę opłaty adiacenckiej. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją.