II SA/Łd 1762/03

Dnia 2 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, p.o. Sędziego WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi F. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zameldowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz F. S. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. TG 3II SA/Łd 1762/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołań F. S. i B. S., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] odmawiającą zameldowania F.S. na pobyt stały w budynku mieszkalnym przy ul. A. 13 w O. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazał art.138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego / tj. Dz. U. z 2000 r Nr 98, poz. 1071 z późn. zm./ w związku z art. 47 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r o ewidencji ludności i dowodach osobistych / t.j. Dz. U. z 2001 r Nr 87, poz. 960 z późn. zm./. Jak wynika z załączonych akt administracyjnych, decyzją z dnia [...] Burmistrz [...] odmówił zameldowania na pobyt stały F.S. pod adresem O., ul. A. 13. Z wnioskiem o zameldowanie matki na pobyt stały pod adresem O. ul. A. 13 wystąpił w dniu 6 marca 2003 r. J. S. – współwłaściciel nieruchomości. Organ I instancji ustalił, że nieruchomość przy ul. A. 13 w O. stanowi współwłasność J. i B. S. Sąd Okręgowy w P. w wyroku z dnia 14.09.2001 r. rozwiązującym przez rozwód związek małżeński J. i B. S., nakazał eksmisję J. S. z przedmiotowego budynku ( sygn. akt. [...]). Postępowanie egzekucyjne w przedmiocie eksmisji zostało zawieszone postanowieniem Komornika z dnia [...] ( [...]). Organ I instancji uznał, że nie mógł dokonać zameldowania F. S., ponieważ nie spełniała ona przesłanek o jakich mowa w art. 10 ust. l i art. 29 ust. l cytowanej ustawy. Podał, że przeprowadzone zostały dwie kontrole meldunkowe, w trakcie których F. S. przebywała w domu przy ul. A. 13 w O. Organ ocenił, że pobyt ten nie wskazywał jednak na stałe zamieszkiwanie gdyż nie posiadała ona w tym miejscu rzeczy osobistych, a korespondencja kierowana pod ten adres odbierana jest przez J. S. Organ I instancji stwierdził także, że przeprowadzone postępowanie tj. rozprawa administracyjna, kontrola meldunkowa przeprowadzona w dniu 14 lipca 2003 r. i całokształt pozostałych okoliczności sprawy pozwalają na zameldowanie F. S. jedynie na pobyt czasowy. W odwołaniu od decyzji Burmistrza, F. S. wskazywała, że dom, w którym chce się zameldować, wybudowany został głównie nakładem finansowym jej i męża. Podała też, że mieszka w nim wraz ze swoim synem J. i posiada tam swoje rzeczy osobiste. Zarzuciła, że w trakcie kontroli pobieżnie sprawdzono miejsca, w których trzyma swoje rzeczy. Natomiast korespondencję do niej kierowaną odbiera syn, gdyż został do tego upoważniony. Podała, że jest inwalidką narządów ruchu, porusza się o kulach i ma trudności z chodzeniem. Była synowa B. S. nie ponosi żadnych kosztów utrzymania i remontów i nie mieszka w przedmiotowym budynku. . W konkluzji wnosiła o zmianę decyzji, jako zupełnie nieuzasadnionej. Natomiast B. S. w złożonym przez siebie odwołaniu podniosła, że nie zgadza się z uzasadnieniem wydanej decyzji, a zwłaszcza tej jej części, która odnosi się do możliwości zameldowania F. S. w nieruchomości przy ul. A. 13 w O. na pobyt czasowy. Podkreślała, że Sąd Okręgowy w P. prawomocnym wyrokiem oddał przedmiotową nieruchomość w jej wyłączne posiadanie, a ona nie zgadza się aby F. S. w nim zamieszkiwała. Stwierdziła ponadto, że F. S. nie zamieszkuje pod w/w adresem. Rozpoznając powyższe odwołania, Wojewoda [...] ocenił, że rozstrzygnięcie wydane przez Burmistrza [...] jest zasadne, a argumenty powołane w odwołaniu F. S. nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że w związku z wydaniem w dniu 27 maja 2002 r. przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niezgodności art.9 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. l i art.83 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej / Dz.U. Nr 78, poz.716/ do wydania decyzji o zameldowaniu / i samego zameldowania / osoby na pobyt stały wymagane jest spełnienie przesłanki określonej w art. 10 ust. l cytowanej ustawy tj. warunku faktycznego zamieszkania w lokalu. Organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że F. S. wprawdzie przebywa w spornej nieruchomości lecz pobyt ten, jak stwierdził organ I instancji, nie wskazuje na stałe zamieszkiwanie, a ponadto w/w czyni to wbrew woli B. S., której Sąd Okręgowy w P. prawomocnym wyrokiem z dnia 14 września 2001 r sygn. akt [...] oddał dom przy ul. A. 13 w O. w wyłączne posiadanie. Organ wyjaśnił, że myśl art.47 ust. l ustawy o ewidencji ludności organ prowadzący ewidencję ludności jest zobowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu. Zgłoszenia danych wymaganych do zameldowania dokonuje się na formularzu meldunkowym, natomiast w przypadku, gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości o zameldowaniu rozstrzyga właściwy organ gminy /art. 47 ust.2 ustawy/. Zdaniem organu odwoławczego mimo, że w obowiązującym stanie prawnym nie jest wymagane potwierdzenie uprawnień do przebywania w lokalu, w związku z czym organ wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o ustalony stan faktyczny , należy stanąć na stanowisku, że osoba ubiegająca się o zameldowanie pod oznaczonym adresem winna uzyskać akceptację osoby posiadającej tytuł do lokalu, czego wyrazem jest potwierdzenie faktu pobytu osoby występującej o zameldowanie na druku zgłoszenia pobytu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że F. S. mieszka w nieruchomości przy ul. A. 13 wbrew woli B. S. Z tego względu nie można uznać Jej pobytu za legalny i nie można usankcjonować go decyzją administracyjną orzekającą o zameldowaniu. Jakkolwiek bowiem ewidencja ludności polega na rejestracji stanu faktycznego, nie może być on sprzeczny z przepisami prawa. Organ odwoławczy stwierdził także, że skoro prawomocnym wyrokiem sąd nakazał J. S. opuszczenie przedmiotowego lokalu, nie mógł on w sposób skuteczny potwierdzić swojej matce F. S. pobytu w tym lokalu na druku zgłoszenia zameldowania. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego F. S. wnosiła o uchylenie decyzji Wojewody [...] i zobowiązanie organu administracji do zameldowania jej na pobyt stały w spornym lokalu. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Sąd Okręgowy w P. orzekł wyłącznie eksmisję J. S. z przedmiotowego domu. Nie orzekł przy tym o eksmisji F. S., która przebywa w tym domu. Dom został wybudowany za pieniądze skarżącej, która dochodzi swych należności od B. S. w sądzie. Skarżąca podała, że zamieszkuje w domu przy ul. A. 13 i traktuje swój pobyt jako stały, natomiast B. S. nie mieszka w tym domu i nie ponosi żadnych opłat. Podniosła, że o zameldowaniu na pobyt stały nie decyduje tytuł własności obiektu, ale charakter pobytu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że skarżąca mieszka w przedmiotowej nieruchomości wbrew woli B. S., uprawnionej do lokalu na mocy wyroku Sądu Okręgowego w P. Z tego względu nie można uznać jej pobytu za legalny i dlatego nie może być on usankcjonowany decyzją administracyjną orzekającą o zameldowaniu. Jakkolwiek ewidencja ludności polega na rejestracji stanu faktycznego, to nie może być on sprzeczny z przepisami prawa. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej popierał skargę i wnosił o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Uczestnik postępowania J. S. także popierał skargę i wyjaśnił, że wystąpił o wymeldowanie byłej żony z przedmiotowej nieruchomości oraz, że nie było sprawy o podział majątku wspólnego . Podał także, że matka mieszka razem z nim od 1990 r. Skarżąca podała natomiast, że częściowo mieszka ze swoim mężem w starym budownictwie ale z uwagi na schody nie może przebywać u męża ( spadła ze schodów). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, choć nie wszyskie zarzuty w niej zawarte można uznać za uzasadnione. Na wstępie wyjaśnić należy, że w myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1271, zm. Dz. U. Nr 228, poz. 2261 z 2003 r),, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r dla obszaru województwa łódzkiego, rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych /.../( Dz. U. z 2003 r Nr 72, poz. 652), jest więc właściwy do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie, choć skierowano ją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej /.../. Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny bada więc jedynie czy decyzja nie narusza prawa materialnego oraz czy organy administracji publicznej przy jej wydaniu nie naruszyły przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Sąd nie jest natomiast uprawniony do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia za organ administracji albo nakazania organowi wydania decyzji określonej treści, jak o to wnosi skarżąca. W rozpoznawanej sprawie skargę należało uwzględnić zarówno z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy jak i naruszenie przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r Nr 87 poz. 960 ze zm. ) osoba posiadająca obywatelstwo polskie i przebywająca stale na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego. Przy czym pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania ( art. 6 ust. 1 ustawy). Ponadto, jak stanowi art. 10 ust. 1 ustawy osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia . Wykonanie obowiązku meldunkowego polega na zgłoszeniu właściwemu organowi danych wymaganych do zameldowania . Na podstawie zgłoszenia obejmującego wymagane dane organ prowadzący ewidencję ludności obowiązany jest , zgodnie z art. 47 ust. 1 wskazanej ustawy, dokonać zameldowania, tj. czynności rejestracyjnej rodzącej skutki prawne . Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 47 ust. 2 ustawy, który dopuszcza ingerencję organu w formie decyzji , jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie, zgłoszenie pobytu stałego przez skarżącą mogło budzić wątpliwości organu ewidencyjnego, co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, szczególnie wobec pisemnego oświadczenia współwłaścicielki nieruchomości B. S., że “F. S. w domu położonym przy ulicy A. 13 nigdy nie zamieszkiwała i nie zamieszkuje". Prowadząc postępowanie wyjaśniające organ ewidencyjny winien więc ustalić czy zachodzą przesłanki do zameldowania skarżącej określone w art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 tej ustawy. Tak jak słusznie zaznaczyły organy obu instancji, w dacie wydawania decyzji w niniejszej sprawie, nie obowiązywał już bowiem przepis art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych wymagający przy zameldowaniu przedstawienia potwierdzenia uprawnień do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, gdyż przepis ten z dniem 19 czerwca 2002 r. utracił moc na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r (Dz. U. z 2002 r Nr 78, poz.716, OTK-A 2002 nr 3, poz. 34). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. V SA 2425/02 ( Wspólnota 2004/9/58), w świetle art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych , wobec niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 2 wyłączną przesłanką zameldowania określonej osoby w oznaczonym lokalu jest sam fakt przebywania w nim, bez konieczności legitymowania się dokumentem uprawniającym do tego. To konsekwencja charakteru i istoty czynności zameldowania, wyłącznie jako aktu rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że dokonywana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ocena legalności pobytu F. S. w budynku przy ul. A. 13 w O. i ostatecznie, odmowa zameldowania skarżącej z uwagi na brak uprawnienia do przebywania pod tym adresem, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Nie można także zaakceptować poglądu, że J. S. nie mógł skutecznie potwierdzić swojej matce F. S. pobytu w spornym lokalu. Zawarty w wyroku rozwiązującym przez rozwód związek małżeński B. S. i J. S. nakaz eksmisji J. S. ze wspólnego domu stron ( wyrok Sądu Okręgowego w P. sygn. akt [...]), oznacza jedynie obowiązek opuszczenia domu przez J. S. , ale nie pozbawia go własności ( współwłasności ) tej nieruchomości . Z akt sprawy nie wynikało w każdym razie aby prawo własności spornej nieruchomości przyznane zostało tylko B. S. Fakt ten potwierdził na rozprawie uczestnik postępowania oświadczając, że nie toczyło się postępowanie o podział majątku wspólnego b. małżonków. Jako współwłaściciel nieruchomości, J. S. mógł więc, stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy potwierdzić fakt pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały . Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 października 2002 r. sygn. III RN 183/01 ( OSNP 2003/20/477) stwierdził , że przedstawienie potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie, nie stanowi przesłanki zameldowania osoby na pobyt stały lub czas trwający ponad dwa miesiące. Wymagane jest natomiast złożenie potwierdzenie pobytu, które jest tylko potwierdzeniem faktu – a nie uprawnienia – i ma charakter dowodowy. Potwierdzenia pobytu w lokalu dokonanego przez właściciela lokalu ( budynku) nie należy utożsamiać z wyrażeniem zgody na zamieszkanie. O tym czyjej zgody wymaga zamieszkanie jakiejś osoby w danym lokalu nie decydują przepisy o ewidencji ludności, ale przepisy prawa cywilnego, normujące poszczególne typy stosunków prawnych, których elementem jest uprawnienie do używania lokalu. Odmienna ocena prawna zawarta w uzasadnieniu decyzji organu II instancji uzasadnia zatem zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego. Jak już wskazano wyżej, określona w art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności przesłanka zameldowania na pobyt stały występuje wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną obydwa warunki określone w tych przepisach, a mianowicie , gdy osoba zamieszkuje w lokalu ( budynku) oraz ma zamiar stałego w nim przebywania . W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji w zakresie ustalenia, czy zachodzi podstawa do zameldowania F.S. w spornym lokalu, przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80. Również uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości czy i od kiedy skarżąca faktycznie przebywa w budynku przy ul A. 13 w O. i czy ma zamiar stałego zamieszkiwania w tym budynku. Z jednej strony, w sytuacji, gdy współwłaścicielka nieruchomości zaprzecza aby skarżąca faktycznie zamieszkiwała na jej terenie , za wystarczający dowód zamieszkiwania w przedmiotowym budynku nie mogą być uznane przeprowadzone kontrole meldunkowe (zapowiedziane z wyprzedzeniem), tym bardziej, że skarżąca posiada swoje mieszkanie, w którym mieszka jej mąż. Z drugiej strony za zupełnie dowolne należy uznać zawarte w decyzji Burmistrza [...] stwierdzenie, że pobyt skarżącej nie wskazywał na stałe zamieszkiwanie m.in. z uwagi na brak rzeczy osobistych. Z uzasadnienia nie wynika na jakich dowodach w tym zakresie organ się opierał i jakiej podał je ocenie . Protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 17 marca 2003 r. zawiera bowiem jedynie stwierdzenie “ dużo rzeczy osobistych nie stwierdzono, była bielizna osobista “ i “ na naszą prośbę wskazano szafę, w której było niewiele rzeczy P. F.". Ponownie rozpoznając sprawę organ winien więc wnikliwie przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność czy skarżąca spełnia przesłanki do zameldowania jej w spornym budynku, w tym rozważyć celowość przesłuchania męża skarżącej i ponownego przesłuchanie skarżącej oraz uczestników postępowania . Organ administracyjny powinien bowiem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, uwzględnić wszystkie okoliczności przedstawione przez strony, a w razie wątpliwości dokonać własnych ustaleń ( art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) Przy czym, ocena zebranych dowodów winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji . Z uzasadnienia, poza wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, musi wynikać , które fakty organ uznał za udowodnione, na których dowodach się oparł , a którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ( art. 107 § 3 k.p.a). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w związku z art. 205§ 2 cytowanej ustawy. Z uwagi na to, że zaskarżonej decyzji brak przymiotu wykonalności, Sąd uznał za bezprzedmiotowe orzekanie na podstawie art. 152 p.p.s.a. TG