II SA/Bd 801/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Mirella Łent Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. i W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę II SA/Bd 801/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w T. orzekł na podstawie art.2 ust.2, art.46 ust.1, ust.2 pkt 1, ust.3, art.47 ust.3, art.50 ust.1, art.53 ust.1, art.55 i art.56 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) o przejęciu na własność Skarbu Państwa położonej we wsi K., gmina L. należącej do W. i G. S. nieruchomości o powierzchni 11,2880 ha oraz ustaleniu na ich rzecz odszkodowania w wysokości [...] płatnego jednorazowo przez Skarb Państwa - Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w B. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody T. z dnia [...] nr [...]. Odszkodowanie wypłacono 23 grudnia 1993r. Na wniosek W. i G. S. z dnia 7 lutego 2002r. Starosta T. wydał w dniu [...] na mocy art.5, 129 ust.1, 132 ust.1.3 i art.227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) decyzję waloryzującą kwotę przyznanego im odszkodowania [...] (po denominacji [...]) za okres od 7 grudnia 1993r. do 23 grudnia 1993r. o sumę [...] płatną przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w B. z ustawowymi odsetkami ustalonymi na dzień wypłaty. W wyniku wniesionego przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w B. odwołania, Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, iż pozbawiono stronę odwołującą się możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz dokonując waloryzacji zastosowano niewłaściwy, bo roczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług w sytuacji, gdy ustalenie i wypłata odszkodowania nastąpiły w ciągu tego samego miesiąca. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta T. na podstawie wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz. U. 2000r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) orzekł o zwaloryzowaniu za okres od 7 grudnia do 23 grudnia 1993r. wypłaconego W. i G. S. odszkodowania o kwotę [...] i płatności tej kwoty przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad w B. W uzasadnieniu decyzji podano, ze waloryzacji dotyczącej, stosownie do art.132 ust.3 ustawy, okresu między datą wydania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu a datą wypłaty odszkodowania, to jest okresu 18 dni, dokonano uwzględniając wskazany w obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 stycznia 1994r. (M.P. Nr 4 poz. 27 z 1994r.) wskaźnik 5,6% wzrostu cen towarów i usług w grudniu 1993r. w stosunku do listopada 1993r. i wyjaśniono jednocześnie metodę, jaką ustalono sumę waloryzacji. Od decyzji tej ponownie odwołała się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w B. Wojewoda [...] uwzględniając odwołanie, decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty T. z dnia [...] 2002r. i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż odszkodowanie zostało wpłacone po 17 a nie - jak przyjęto w decyzji I instancji - 18 dniach od ustalenia go decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. i nastąpiło to w ciągu jednego miesiąca kalendarzowego - grudnia 1993r., w związku z czym nie można było zastosować wskaźnika 5,6% wzrostu, bowiem dotyczy on zwiększenia cen i usług w grudniu w stosunku do listopada 1993r., zaś wskaźnika, który odzwierciedlałby wzrost cen i usług między 6 a 23 grudnia 1993r. nie ma. Nadto organ podniósł, iż waloryzacja winna być dokonana w razie istotnej zmiany nabywczej siły pieniądza, co wpływa na wartość nieruchomości, a w niniejszej sprawie nie przedstawiono dowodu, by miało to miejsce między 6 a 23 grudnia. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono także, iż prawidłowo obowiązkiem zapłaty sumy waloryzacji obciążona została Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad reprezentująca Skarb Państwa i następca prawny Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B., która była wnioskodawcą postępowania wywłaszczeniowego. Skargę od powyższej decyzji do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy wnieśli W. i G. S. zarzucając naruszenie art. 7 kpa poprzez niewypełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy w zakresie potrzebnym do jej załatwienia, a także przepisów art.128 ust.1, 130 ust.1 i 132 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami oraz domagając się jej uchylenia. Wyrokiem z dnia 25 marca 2004r. sygn. SA/Bd 2848/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2003r. uznając, iż wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz art. 7 kpa mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości winno odpowiadać wartości tej nieruchomości, co oznacza, że ma być ono ekwiwalentne, zaś z art. 132 ust.3 i art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz. U. 2000r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) wynika obowiązek waloryzacji wysokości odszkodowania ustalonej w decyzji o wywłaszczeniu na dzień wypłaty tego odszkodowania, przy uwzględnieniu wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim i z obowiązku tego organ nie może być zwolniony poprzez powołanie się na brak odpowiedniego wskaźnika. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad w B. Wojewoda [...] wydał w dniu [...] 2004r. decyzję nr [...] uchylającą decyzję Starosty T. z dnia [...] 2002r. orzekając w niej jednocześnie o odmowie waloryzacji wypłaconego małżonkom W. i G. S. odszkodowania. Z uzasadnienia decyzji wynika, ze rozważono wszystkie okoliczności sprawy, m.in. wzięto pod uwagę treść decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, datę wypłaty odszkodowania oraz wskaźnik wzrostu cen i usług konsumpcyjnych, jak również ustawowy obowiązek waloryzacji odszkodowania, jednakże wydano rozstrzygnięcie dla ubiegających się o waloryzację negatywne z uwagi na brak możliwości waloryzacji z poszanowaniem obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu podniesiono, że ustawodawca znając sposób publikacji wskaźnika wzrostu cen i usług w okresach miesięcznych świadomie przyjął miesięczny sposób waloryzacji wypłaconych odszkodowań. Wspomniany wskaźnik obrazuje wzrost cen w danym miesiącu w stosunku do miesiąca poprzedniego, a w niniejszej sprawie wszystkie czynności miały miejsce w tym samym miesiącu kalendarzowym, gdyż w dniu 6 grudnia 1993r. wydana została decyzja o odszkodowaniu, a po 17 dniach - 23 grudnia 1993r. wypłacono odszkodowanie. Nie ma więc możliwości, jak to przyjął organ I instancji, zastosowania wskaźnika 5,6% skoro dotyczy on wzrostu cen i usług konsumpcyjnych w grudniu w stosunku do listopada 1993r., a w konsekwencji nie znajduje uzasadnienia przyjęty w decyzji tego organu sposób wyliczania waloryzacji, jako odnoszący się w istocie do odszkodowania ustalonego w listopadzie a wypłaconego w grudniu 1993r., a nie - jak to w rzeczywistości miało miejsce - ustalonego i wypłaconego w grudniu. Wskaźnika zaś wzrostu cen i usług w ramach danego jednego miesiąca, tak jak w rozpatrywanej sprawie między 6 a 23 grudnia, nikt nie ustala i nie ogłasza, a ponadto ustawa nie przewiduje waloryzacji w oparciu o inne wskaźniki niż określone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Poza tym, zdaniem Wojewody, waloryzacja jest uzasadniona tylko w przypadku istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza. Organ odwoławczy nie zgodził się także ze stwierdzeniem strony odwołującej się, że do zapłaty kwoty waloryzacji należało zobowiązać starostę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004r. W. i G. S. powołali się na zarzuty zawarte w poprzedniej ich skardze do Sądu, nadto zarzucili obrazę art.10 kpa poprzez uniemożliwienie im wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów i dowodów oraz wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji powołując się na art.156 §1 pkt 2 kpa. Ze skargi wynika, iż z uwagi na to, że operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości i jej składników majątkowych sporządzono w listopadzie 1993r., a decyzja o odszkodowaniu została wydana w grudniu 1993r., przeto wysokość odszkodowania nie odpowiada wartości nieruchomości na dzień podjęcia decyzji. Zatem wg skarżących waloryzacja odszkodowania winna nastąpić za okres od listopada do 23 grudnia 1993r., a nie od 6 do 23 grudnia, jak również należało zastosować wskaźnik wzrostu cen i usług w grudniu 1993r. w stosunku do listopada 1993r., jak to zrobił organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wywodząc w szczególności, iż waloryzacją nie można objąć innej kwoty niż ustalona w decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu oraz, że decyzję wydano w oparciu o posiadane, wcześniej zebrane znane stronom materiały, w związku z czym nie było potrzeby zapoznawania ich z nimi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 132 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) waloryzacji podlega wysokość odszkodowania ustalona w decyzji o wywłaszczeniu na dzień jego zapłaty. W związku z tym skarżący nie mogą w sprawie w przedmiocie waloryzacji skutecznie domagać się zwaloryzowania innej kwoty aniżeli ustalona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] 1993r. Zarzut, iż kwota odszkodowania nie odpowiada wartości nieruchomości w dniu wydania powyższej decyzji, gdyż określono ją na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych w listopadzie 1993r. mógł i powinien być podnoszony w środkach zaskarżenia wnoszonych od tejże decyzji, a więc wydanej w innej niż niniejsza sprawie - dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa należącej do skarżących nieruchomości położonej w miejscowości Kopanino. Nie przesądzając wyniku, skarżący nadal mają formalnie możliwość dochodzenia w wymienionej sprawie w powyższym zakresie swych racji w trybie art.157 §2 kpa w związku z art.156 §1 pkt 2 kpa. Skoro orzekające w postępowaniu administracyjnym dotyczącym waloryzacji odszkodowania organy z uwagi na zawarte w art.132 ust.3 ustawy unormowanie związane były wysokością odszkodowania określonego w decyzji z dnia [...] 1993r., nie były uprawnione i nie dokonywały oceny jego adekwatności w stosunku do wartości nieruchomości. W związku z tym bezzasadny jest zawarty w końcowej części skargi zarzut, iż Wojewoda [...] oparł ponowne rozstrzygnięcie na błędnym ustaleniu, że odszkodowanie w decyzji uwłaszczeniowej odpowiada stanowi i wartości nieruchomości w dniu 6 grudnia 1993r. Kwestionując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposób wyliczania przez organ I instancji waloryzacji przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen 5,6% Wojewoda miał wyłącznie na uwadze, iż zarówno wydanie decyzji o odszkodowaniu jak i wypłata odszkodowania miały miejsce w tym samym miesiącu, to jest w grudniu 1993r., zaś powyższy wskaźnik odzwierciedlał wzrost cen w grudniu w stosunku do listopada 1993r. Istota waloryzacji sprowadza się do przewartościowania odszkodowania, a nie do jego zmiany, czy uzupełnienia. Polega ona na przeliczeniu kwoty odszkodowania według wzrostu bądź spadku siły nabywczej pieniądza w okresie między ustaleniem odszkodowania a datą jego wypłaty, przy uwzględnieniu zasad określonych w art.5 i 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis zaś art.227 ustawy nakazuje powyższe urealnienie odszkodowania poprzez zastosowanie odpowiednich wskaźników zmian cen i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w "Monitorze Polskim". Słowem, waloryzacja ma rekompensować utratę wartości odszkodowania należnego za wywłaszczenie nieruchomości spowodowaną zwłoką w wypłacie tegoż odszkodowania. W związku z tym ustalenia wymaga, czy przy obliczaniu kwoty waloryzacji należy uwzględnić czas od daty wydania decyzji orzekającej o odszkodowaniu, czy też od dnia, w którym decyzja ta uzyska przymiot ostateczności, gdyż ustawodawca w art.132 ust.3 wymienionej wyżej ustawy użył ogólnego określenia "wysokość odszkodowania ustalona w decyzji". Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie zajmuje stanowisko, iż datą początkową, którą należy uwzględnić przy określaniu okresu, za jaki dokonuje się na podstawie art.132 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2000r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) waloryzacji odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub gminy w trybie wywłaszczenia nieruchomości, jest dzień następny po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu stała się ostateczna. Mieć bowiem trzeba na uwadze, iż wykonanie wskazanej decyzji poprzez zapłatę odszkodowania może nastąpić dopiero wówczas, gdy nie jest możliwe wzruszenie jej na drodze odwołania, to jest gdy uzyska przymiot ostateczności, a strony, korzystając z niezależnej od woli organu obligowanego do wypłaty odszkodowania możliwości odwlekania w czasie stania się ostateczną powyższej decyzji poprzez wnoszenie kolejnych środków odwoławczych, mogą powodować przy przyjęciu, że waloryzacja należna jest od dnia wydania decyzji nieostatecznej, niekorzystną dla Skarbu Państwa konieczność orzekania o waloryzacji w znacznych kwotach. Podnieść trzeba, iż pogląd, że waloryzacja dotyczy okresu miedzy datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna a datą wypłaty odszkodowania wyrażany jest także w literaturze prawniczej (vide m.in.: "Gospodarka nieruchomościami - Komentarz" - Jan Szachułowicz i inni, str. 361, Warszawa 2003r.) oraz orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 7.05.2002r. w sprawie I SA 2378/00). Zatem w przypadku odszkodowania przyznanego W. i G. S. za przejęte na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo należałoby je zwaloryzować uwzględniając nie - jak to czyniły organy I i II instancji - czas od 6 grudnia do 23 grudnia 2003r., lecz od 21 grudnia do 22 grudnia włącznie, czyli za dwa dni. Nie można jednak zapomnieć, jak trafnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody, że waloryzacja winna być dokonana wówczas, gdy między datą ustalenia i datą wypłaty odszkodowania nastąpi istotna zmiana siły nabywczej pieniądza wpływająca na zwiększenie się wartości nieruchomości, które to zwiększenie w stosunku do wielkości odszkodowania kwota waloryzacji ma właśnie wyrównać. Należy w tym miejscu powołać się na przepis art.358 §3 Kodeksu cywilnego, bowiem odszkodowanie, bez względu na przyczynę powstania obowiązku jego zapłaty (w niniejszej sprawie - pozbawienie własności nieruchomości), z natury swej ma charakter cywilno-prawny. Trudno przyjąć, by tego rodzaju istotna zmiana wartości przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w miejscowości Kopanino nastąpiła na przestrzeni zaledwie dwóch dni uzasadniając waloryzację odszkodowania ustalonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] 1993r., która stała się ostateczną w dacie utrzymania jej w mocy przez organ II instancji, tj. w dniu [...] 1993r. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, iż nie zachodziły przesłanki do wydania przez Wojewodę [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B., decyzji o waloryzacji wypłaconego skarżącym w dniu [...] 1993r. odszkodowania. Prawidłowe było przy tym orzeczenie o odmowie waloryzacji, w miejsce zawartego w poprzedniej decyzji organu II instancji rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie, bowiem postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przez organ II instancji art.10 kpa, gdyż wydanie zaskarżonej decyzji nie było poprzedzone dodatkowymi czynnościami wymagającymi zapoznania się z nimi przez strony postępowania. Wobec uznania, iż wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie naruszył prawa, Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) skargę jako bezzasadną oddalił.