IV SA/Wa 332/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka sędzia WSA Małgorzata Małaszewska -Litwiniec asesor WSA Wanda Zielińska Baran ( spr.) Protokolant Andrzej Malinowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2004r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sygn. IV SA/Wa 332/04 U ZA S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2004r., po rozpatrzeniu odwołania L.K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] stycznia 2004r. stwierdzającą brak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zapleczem, na działkach oznaczonych nr [...] i [...] położonych we wsi M.. W uzasadnieniu organ podniósł, że planowana inwestycja położona jest w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ) wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy po spełnieniu wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe działki nie spełniają łącznie wymogów określonych w art. 61 ust.1 ustawy. Z mapy sytuacyjno wysokościowej sporządzonej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, wynika, że przy drodze stanowiącej dojazd do inwestycji brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Obie wymienione działki, jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów, są oznaczone jako lasy i grunty leśne, a więc teren inwestycji będzie wymagał uzyskania zmiany przeznaczenia na cele nieleśne. Ponadto, teren inwestycji w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony był na cele leśne, podlegający szczególnej ochronie, jako obszar stanowiący pomnik przyrody nieożywionej. Powyższe ustalenia wskazują, iż teren inwestycji nie odpowiada ustawowym warunkowym i z tych powodów organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W skardze na powyższą decyzję L.K. podniosła, że spełniony jest warunek dostępu do drogi publicznej, co wynika z załączonej do skargi mapy. Również spełniony jest drugi warunek dotyczący zmiany przeznaczenia gruntów, ponieważ zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego o ochronie gruntów rolnych i leśnych działki o nr nr [...] i [...] traktowane są jako nieużytki klasy IV i dlatego zbędny jest wniosek na uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Na rozprawie skarżąca dodatkowo podała, że na działce nr [...] sąsiadującej z jej działkami nr [...] i nr [...] znajduje się zabudowa. Obie działki według dotychczas obowiązującego planu stanowiły las i znajdują się w obszarze chronionego krajobrazu. Kolegium błędnie twierdzi, że działki znajdują się na obszarze stanowiącym pomnik przyrody nieożywionej. Teren jest uzbrojony w wodę i gaz, brak jest kanalizacji sanitarnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto dodało, że z załączonej przez skarżącą mapy ewidencyjnej wynika, że najbliższymi działkami przylegającymi do inwestycji mającymi dostęp z tej samej drogi publicznej - ul. [...]. są działki nr [...] i nr [...], na których brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jedyna zabudowana działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu z tej samej drogi publicznej - ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i granicami skargi). Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), zwaną dalej ustawą, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższe przesłanki ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji można podzielić na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje trzy wymagania określone w punktach od 1 do 3, które ustala organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Sposób ustalania tych wymagań określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 " w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 -5 ustawy ", a w ust. 2 tego paragrafu stanowi " granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów ". Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust.1 ustawy. W § 3 ust. 2 rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze, zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej do drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" w tym przepisie oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane, przy czym wydaje się, iż nie będzie tu chodziło o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust.1 pkt 1-3 ustawy. Zgodnie z § 9 ust.2 cyt. wyżej rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej, składającą się z części graficznej i tekstowej, niemniej jednak na dokumentach tych brakuje adnotacji, że stanowią one załączniki do zaskarżonej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Wyniki powyższej analizy przedstawione w części tekstowej wskazują, w ocenie Sądu, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków , o których stanowi wspomniany powyżej art. 61 ust.1 ustawy została przeprowadzona bardzo pobieżnie. Powyższa analiza , jak podaje organ pierwszej instancji organ obejmowała obszar 130 m od działki skarżącej. Takie określenie terenu objętego analizą jest niewystarczające, prawidłowo należałoby wskazać numery działek w jakich ten obszar się zamyka. Na znajdującej się w aktach sprawy mapie , stanowiącej cześć graficzną analizy, oznaczano analizowany obszar literami ABCD, jednakże w części tekstowej nie wyjaśniono dlaczego właśnie ten obszar został przyjęty do analizy. Z części tekstowej można się jedynie dowiedzieć, że nieruchomość skarżącej dostępna jest z ulicy [...] i w analizowanym obszarze nie ma działki zabudowanej. Tymczasem z mapy- tj. z części graficznej wynika, że do działki skarżącej przylega teren oznaczony symbolem Ls, a za nim znajdują się działki zabudowane o nr [...] i nr [...], a co nie było przedmiotem analizy organów orzekających obu instancji. Okoliczności te wskazują , że w tym konkretnym przypadku analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona z naruszeniem nie tylko art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., ale również z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Druga grupa przesłanek, obejmuje pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 ustawy i dotyczą one ustalenia , czy teren objęty wnioskiem inwestora nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskania przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz, czy decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. Z przytoczonych przepisów wynika, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji powinien, stosownie do treści art. 53 ust. 4 ustawy, uzyskać uzgodnienie właściwych organów w zakresie zgodności planowej inwestycji z przepisami szczególnymi. W tym konkretnym przypadku chodziło o wypowiedzenie się organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz wojewódzkiego konserwatora przyrody, działającego w imieniu wojewody, skoro stwierdzono, że nieruchomość skarżącej stanowi teren leśny i położona jest w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ponadto zauważyć należy, że przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej uchybiono obowiązkowi z art. 61 § 4 kpa , ustalenia stron postępowania i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim podmiotom będącymi stronami w sprawie, jak tego wymaga art. 10 § 1 kpa. Warto przy tym zauważyć, iż aktualność zachowuje orzecznictwo sądowe, iż stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele i użytkownicy nieruchomości sąsiednich. Z tych wszystkich podanych powyżej przyczyn zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.