II OSK 481/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie NSA Janina Kosowska (spr.), Małgorzata Stahl, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt SA/Sz 478/03 w sprawie ze skargi I. i J. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt SA/Sz 478/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę I. i J. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2002 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106 poz. 1126 ze zm.), nakazał I. i J. B. rozbiórkę wiatrołapu przy budynku z nadbudowanym piętrem oraz rozpoczętej budowy ogrodu zimowego na nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie. W uzasadnieniu wskazał, iż zarówno rozbudowa wiatrołapu wraz z nadbudowaniem piętra na nim, która miała miejsce w 2000 r., jak i rozpoczęta w 2001 r. budowa ogrodu zimowego, nastąpiły bez uzyskania wymaganego pozwolenia właściwego organu. W odwołaniu od tej decyzji, I. B. przyznała, iż wykonanie wiatrołapu oraz rozpoczęcie budowy ogrodu zimowego nastąpiło bez pozwolenia na budowę. Podniosła jednak, iż wymienione inwestycje nie powodują zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia. W wyniku rozpatrzenia wskazanego odwołania, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji, mając na uwadze niekwestionowany fakt, iż I. i J. B. rozpoczęli budowę wiatrołapu z nadbudowanym piętrem oraz budowę ogrodu zimowego bez wymaganego pozwolenia, uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. W skardze na powyższą decyzję, złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie, I. i J. B. wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi, podnieśli argumenty zawarte uprzednio w odwołaniu oraz dodali, iż będą ubiegać się o legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej, bowiem nie narusza ona przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czyni zadość wszelkim wymogom sztuki budowlanej. Skarżący wskazali ponadto, iż nakazanie rozbiórki przedmiotowych obiektów narazi ich na znaczne szkody majątkowe. W odpowiedzi na skargę, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uznając zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, iż w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlegała ona rozpoznaniu przez ten Sąd na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie podniósł, iż podstawą prawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106 póz. 1126 ze zm.). Wskazał, iż zgodnie z treścią obowiązującego w dniu jej wydania art. 48 powołanej ustawy, właściwy organ zobowiązany był nakazać, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Zauważył, iż w myśl art. 28 powołanej ustawy, roboty budowlane, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozbudowany w 2000 r. wiatrołap wraz z nadbudowanym na nim piętrem oraz rozpoczęte roboty budowlane przy wznoszeniu ogrodu zimowego w 2001 r. nie podlegały zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym, przeprowadzenie przez skarżących przedmiotowych robót budowlanych bez pozwolenia na budowę stanowiło samowolę budowlaną. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, iż pozwolenie na budowę jest jedną z najważniejszych decyzji w procesie inwestycyjnym. W sytuacji wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zezwolenia organ nadzoru budowlanego zobligowany treścią art. 48 ustawy - Prawo budowlane obowiązany jest wydać decyzję o jego rozbiórce. O konieczności rozbiórki decyduje wprost wskazany przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego i to niezależnie od powodów wybudowania obiektu budowlanego. Sąd wyjaśnił tym samym, iż mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy nie dopuszczały w przypadku samowoli budowlanej stosowania jakichkolwiek "okoliczności łagodzących". Na podjęte rozstrzygnięcie nie mogły mieć zatem wpływu zarówno brak świadomości prawnej strony w zakresie przepisów prawa budowlanego, jak i jej interes. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyli, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, I. i J. B. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, skarżący zgłosili zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji gdy zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na tej też podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie ze względu na możliwość wyrządzenia znacznej szkody w przypadku wykonania decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie skarżący wnieśli o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę nie wziął pod uwagę względów słuszności, które pominięte zostały także przez organ administracji. Przyznali, iż dokonywanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia powinno skutkować sankcją karnoadmistracyjną, jednakże zauważyli, iż w warunkach niniejszej sprawy wydanie decyzji o nakazie rozbiórki wniesionych obiektów stanowi sankcję zdecydowanie zbyt dotkliwą i jest nie do pogodzenia z zasadą słusznego interesu obywateli określoną w art. 7 kpa. Podnieśli, iż wniesiony przez nich obiekt budowlany jest zgodny z wszystkimi wymogami sztuki budowlanej, nie narusza w żaden sposób przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jego istnieniu nie sprzeciwiają się sąsiedzi. W tej zaś sytuacji, rozbiórka wiatrołapu i ogrodu zimowego spowodowałaby niepowetowaną szkodę, co naruszyłoby w sposób oczywisty ich słuszne interesy. Skarżący zauważyli ponadto, iż Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, wydając zaskarżoną decyzję, miał świadomość istnienia projektu zmian w prawie budowlanym dopuszczających legalizację samowoli budowlanych. W tych natomiast warunkach wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki doprowadziło do niedopuszczalnego rozróżnienia sytuacji prawnej podmiotów, albowiem stawia w lepszej sytuacji te osoby, które dopuściły się samowoli budowlanej w tym samym czasie co skarżący, lecz zostali zobowiązani do rozbiórki w późniejszym czasie, albo tych których sprawy nie zostały rozpoznane do momentu wejścia w życie nowych przepisów. W świetle powyższego, skarżący stwierdzili, iż Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę powoływane względy słuszności i uchylić zaskarżoną decyzję. Dodatkowo zauważyli, iż przy ocenie instytucji rozbiórki obiektu budowlanego w związku z samowolnym jego postawieniem koniecznym jest zwrócenie uwagi na kształtowanie się tej instytucji zarówno w przeszłości jak i w chwili obecnej. Wskazali, iż poprzednia ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. przewidywała obowiązkowe orzekanie o rozbiórce obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę, gdy samowola naruszała ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego lub powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub prowadziła do niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W przypadku gdy obiekt budowlany zbudowany został na terenie przeznaczonym pod określoną zabudowę i zgodnie ze sztuką budowlaną oraz innymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru był zobligowany do legalizacji samowoli budowlanej. Skarżący podnieśli, iż w niniejszej sprawie, wszystkie powyższe warunki zostały przez nich spełnione. Także w obecnym stanie prawnym, po nowelizacji z 2003 r. ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., możliwa byłaby legalizacja wzniesionych obiektów po spełnieniu ustawowych wymogów i uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Nawiązując do powyższego, skarżący podnieśli, iż są świadomi tego, że naruszyli prawo obowiązujące w momencie wznoszenia przedmiotowych obiektów budowlanych, jednakże wskazali, iż waga tego naruszenia nie przystaje w żadnym stopniu do sankcji, która została na nich nałożona. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania – E. i J. P., właściciele działki sąsiadującej z działką skarżących, podnieśli, iż są przeciwni budowie przez skarżących ogrodu zimowego. Wskazali, iż projektowany obiekt, znajduje się w odległości 1,80 m od wspólnej granicy działek, co jest sprzeczne z prawem budowlanym. W związku z powyższym, zauważyli, iż wybudowanie tego obiektu, w istotny sposób naruszy swobodne korzystanie z ich działki, a ponadto pozbawi działkę dopływu światła. Dodali ponadto, iż budowa ogrodu zimowego stanowi w istocie rozbudowę domu skarżących poprzez powiększenie jego kubatury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jej podstawy nie są usprawiedliwione. Zauważyć należy, że co do zasady w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd ten ma obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji według stanu prawnego na dzień jej wydania. W niniejszej sprawie, podstawę prawną jej rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106 poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wskazać należy, iż z treści tego przepisu wynika, że przewidziany w nim nakaz rozbiórki ma charakter bezwzględny, a jedyną przesłanką jego wydania jest brak wymaganego pozwolenia na budowę albo stosownego zgłoszenia bądź wniesienie sprzeciwu przez organ budowlany. Oznacza to, że w sytuacji wykrycia tzw. samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek nakazania rozbiórki, bez potrzeby ustalania jakichkolwiek innych okoliczności, takich jak np. przyczyny jej popełnienia, czy też rozważania, jakie szkody poniesie inwestor na skutek wykonania rozbiórki. Z tych też powodów, okoliczności, na które skarżący powoływali się w skardze, a następnie w skardze kasacyjnej, nie miały, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie zaprzeczają, że rozbudowa wiatrołapu wraz z nadbudowanym na nim piętrem oraz budowa ogrodu zimowego nastąpiły bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadą ogólną Prawa budowlanego jest natomiast obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie wszelkich robót budowlanych chyba, że przepisy art. 29 i 30 ustawy - Prawo budowlane, obowiązku tego nie wymagają. W niniejszej sprawie, skarżący nie kwestionują jednak ani ustaleń Sądu co do charakteru wykonanych przez inwestorów prac ani obowiązku uzyskania na ich wykonanie pozwolenia na budowę. Tym samym, w świetle przedstawionych okoliczności, stwierdzić należy, że podstawy niniejszej skargi kasacyjnej nie są wystarczające do wzruszenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej obligował bowiem ten organ do orzeczenia przymusowej rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane. W warunkach niniejszej sprawy nie można mówić zatem o naruszeniu przez organy administracji publicznej art. 7 kpa. Podejmując decyzję, organ administracji publicznej, stosownie do art. 7 kpa, ma bowiem obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie pozostaje to w sprzeczności z przepisami prawa na podstawie których działa. Zauważyć jednocześnie należy, iż przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane, w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, był niewątpliwie rygorystyczny, przez to, że nie dopuszczał łagodniejszych niż nakaz rozbiórki, form reagowania na samowolę budowlaną. Nie miał on jednak charakteru represyjnego, lecz restytucyjny. Jego istotą było bowiem wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, czyli stanu sprzed samowoli. Samowola budowlana jest bowiem działaniem nagannym, które wymaga skutecznego wymuszenia przywrócenia stanu poprzedzającego naruszenie prawa. Podmioty, które dopuszczają się naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane powinny zatem liczyć się z konsekwencjami swoich działań. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić natomiast należy, co wskazano już wyżej, iż sąd administracyjny ma obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji według stanu prawnego na dzień jej wydania. Przepisy ustawy - Prawo budowlane, obowiązujące w tym czasie, nie przewidywały natomiast możliwości legalizacji samowoli budowlanej, poza sytuacją przewidzianą w art. 49 powołanej ustawy. Okoliczność, iż przedmiotowa samowola mogłaby być zalegalizowana w obowiązującym obecnie stanie prawnym, czy też na gruncie ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nie ma zatem w niniejszej sprawie żadnego znaczenia. Skoro zaś w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 kpa, to tym samym, uznać należy, że skarżący nie wykazali skutecznie, iż Sąd I instancji, oddalając skargę, naruszył art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.