II OSK 343/05

Sygn.akt II OSK 343 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 grudnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Barbara Gorczycka-Muszyńska (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 394/04 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2004 r. po rozpatrzeniu skargi Rzecznika Praw Obywatelskich uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej budowy obiektu mieszkaniowo-biurowego przy ul. [...] w Warszawie. Z akt sprawy i uzasadnienia wyroku wynika, że Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 22 września 1999 r., w powołaniu na art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 471 ze zm.) wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanej decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 7 kpa. We wniosku tym wskazano, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy Warszawa Śródmieście zatwierdzonym uchwałą Nr 264/74/93 Rady Dzielnicy Warszawa Śródmieście z dnia 9 lutego 1993 r., opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr 3 z 1993 r., działka przeznaczona pod zamierzoną rozbudowę znajduje się na terenie oznaczonym symbolem UM2/SF/21 lit. b w części tekstowej planu zastrzeżono, że na tym terenie w części zachodniej obowiązuje ograniczenie wysokości zabudowy do 36 m, na pozostałym obszarze – do 24 m. Ponieważ zamierzony obiekt zlokalizowany jest na wschodniej części obszaru oznaczonego symbolem UM2/SF/21 lit. b, to wysokość tego obiektu nie może przekraczać 24 m. Tymczasem w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] wskazano, że wysokość zamierzonego obiektu nie może przekraczać 36 m. Wprawdzie Zastępca Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy Śródmieście Gminy Warszawa – Centrum w piśmie z dnia 21 maja 1999 r. zatytułowanym "Oświadczenie" stwierdza, że w tekście planu, wskutek błędu redakcyjnego nastąpiła pomyłka – ograniczenie wysokości zabudowy do 36 m powinno odnosić się do części wschodniej, zaś na pozostałym obszarze ograniczenie to powinno wynosić 24 m . Oświadczenie to jednak nie może mieć żadnego prawnego znaczenia. Decyzja, dopuszczająca budowę obiektu o wysokości 36 m we wschodniej części obszaru oznaczonego wskazanym symbolem jako oczywiście sprzeczna z obowiązującym prawem miejscowym i z mocy art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w części odnoszącej się do wysokości projektowanego obiektu jest nieważna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji, uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 czerwca 2002 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję tego organu, wskazując w motywach tego wyroku, że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może być dokonana tylko wówczas, gdy żądanie zostało zgłoszone przez podmiot, nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych. W sprawie niniejszej żadna z tych okoliczności nie została rozważona i oceniona. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien w pierwszej kolejności zbadać legitymację Rzecznika Praw Obywatelskich do zgłaszania żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] powołując się na art. 158 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. W uzasadnieniu tej decyzji wyrażony został pogląd, że "z uwagi na fakt, że pojęcie praw i wolności człowieka i obywatela na straży których stoi Rzecznik Praw Obywatelskich jest bardzo szerokie i w gruncie rzeczy nieścisłe (...) i ich zakres może być bardzo szeroko interpretowany – trudno jednoznacznie przesądzić, czy przedmiotowa decyzja (...) nie może takich praw naruszać, co oznacza, że Kolegium na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich postanowiło wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności". Oceniając w postępowaniu nadzorczym tę decyzję – nie znaleziono podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa utrzymało decyzję tę w mocy, stwierdzając, że w ustaleniach odnoszących się do omawianego obszaru brak jest oznaczenia granicy między częścią wschodnią i zachodnią. Brak ten wyklucza możliwość stwierdzenia, że decyzja ustalająca warunki zabudowy na terenie wchodzącym w skład tego obszaru jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich. W skardze akcentowane jest, że projektowany budynek zlokalizowany jest we wschodniej części obszaru oznaczonego symbolem UM2/SF/21 lit. b, tj. u zbiegu ulic [...] i [...], a zatem na terenie, gdzie obowiązuje zakaz budowy obiektów o wysokości większej niż 24 m. Sprzeczność pomiędzy planem miejscowym a decyzją o ustaleniu warunków rozbudowy i zagospodarowania terenu jest więc oczywista. Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając uchylenie tej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] wskazał, że organy administracji nie zastosowały się w pełni do wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 28 czerwca 2002 r. Rozważając kwestię legitymacji prawnej Rzecznika Praw Obywatelskich oceniły ją zbyt pobieżnie uznając, że "istnieją jakieś niesprecyzowane prawa i wolności, w obronie których występuje Rzecznik, co samo w sobie jest wystarczającą podstawą do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek. Tymczasem organ nadzoru powinien jednoznacznie określić naruszenia jakiego rodzaju prawa i wolności obywatelskich legitymują Rzecznika Praw Obywatelskich do występowania w sprawie". "W konkretnej sprawie powinno zostać zbadane w obronie jakich praw i wolności obywatelskich i jakiego podmiotu lub grupy podmiotów występuje Rzecznik". Nierozważenie tych okoliczności istotnych w sprawie doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd wskazał nadto, że akta sprawy nie zawierają najistotniejszego dokumentu, tj. właściwego wypisu z planu. Dołączone wypisy i wyrysy nie są identyczne, a nadto – wypisy zawierają treść inną niż przytaczana we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Wypisy te zawierają zakaz budowy obiektów przekraczających 36 m w części wschodniej obszaru oznaczonego symbolem UM2/SF/21, a nie w części zachodniej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" reprezentowana przez radcę prawnego Z. W. W skardze tej zarzucono naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 106 § 3 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oraz art. 233 kpc w związku z art. 106 § 25 pow. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – przez niezastosowanie tych przepisów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono pogląd, że skoro SKO zbadało kwestię legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i uznało, że Rzecznikowi legitymacja taka przysługuje, to względy celowości, ekonomii procesowej przemawiały za merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy przez Wojewódzki Sąd, a nie jej przekazanie do ponownego rozpoznania. Naruszenie art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 156 § 1 pkt 7 kpa polega, zdaniem autora skargi, na tym, że skoro SKO nie stwierdziło niezgodności decyzji ocenianej w postępowaniu nadzorczym z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to zasadna była decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i jej uchylenie przez Sąd było bezpodstawne. W ocenie autora skargi materiał zgromadzony z aktach sprawy był wystarczający dla ustalenia okoliczności mających znaczenie w sprawie i potrzebnych do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Zasada ekonomii procesowej i szeroko pojętej oszczędności społecznych kosztów postępowania "pozwala nie tylko na sanowanie braku legitymacji prawnej, ale umożliwia ponadto objęcie jednym postępowaniem wszystkich wchodzących w rachubę osób". Z tych względów autor skargi wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu albo o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Obecny na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 pow. ustawy obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie w tej skardze konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu prawa procesowego naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przepisów prawa materialnego bądź opisanie istniejącego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji. Konieczność dokładnego sprecyzowania podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie wiąże się z uregulowaniem zawartym w art. 183 § 1 pow. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem skargę w granicach skargi kasacyjnej i nie ma prawnie dopuszczalnych podstaw do uściślenia i domniemywania intencji autora skargi kasacyjnej, tj. wnioskowania, jakie konkretnie przepisy prawa autor skargi miał na uwadze. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wobec stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) obecnie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Jako dodatkową okoliczność, uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji Sąd wskazał nie wyjaśnienie istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a mianowicie – nie ustalenie jaka była treść planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w czasie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zatem, w ocenie autora skargi, uchylenie decyzji ostatecznej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było wadliwe wobec istnienia wystarczających podstaw dla dokonania oceny legalności tej decyzji, to podstawą skargi kasacyjnej mógł być tylko przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nie został jednak powołany przez autora skargi kasacyjnej. Powołano natomiast jako podstawę kasacji przepisy 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, 106 i 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z których żaden nie mógł uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję z przyczyn procesowych nie stosował ani nie wykładał przepisów prawa materialnego (pow. art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), zarzut zatem naruszenia tego przepisu jest pozbawiony podstaw. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydany został na pierwszym posiedzeniu wyznaczonym w sprawie a zatem nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd zasady szybkości postępowania sądowego wynikającej z art. 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd art. 106 § 3 i 233 kpc w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, motywowany tym, że względy ekonomii procesowej przemawiały "za rozstrzygnięciem sprawy w sposób merytoryczny, a nie jej przekazaniem do ponownego rozpoznania". Istota kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne polega na ocenie legalności (zgodności z prawem) zaskarżonych do tego Sądu aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kognicja sądów administracyjnych ograniczona jest więc do zbadania czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na jej wynik. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonych działań w toku dalszego załatwiania sprawy przez ten organ. Merytoryczne załatwienie sprawy należy więc do organu, a nie do sądu. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego, działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę oddalił.