II SA/Po 2422/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Asesor sąd. Lilianna Drewniak-Żaba Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] lipca 2002 roku Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 50 zł (pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi; III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/Lilianna Drewniak-Żaba /-/Barbara Kamieńska /-/Stanisław Małek Rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Burmistrz Miasta i Gminy D. - na wniosek 30 mieszkańców domów usytuowanych przy ulicach [...] i [...] w D. - ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 30 garaży na działkach o numeracji geodezyjnej od [...] do [...], przyjmując, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami zawartymi w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta D. Działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...] oraz część działki nr [...] są usytuowane od strony północnej w terenie oznaczonym symbolem B11 MN, MW, dla którego przewidziana jest funkcja mieszkaniowa, inne funkcje nieuciążliwe wprowadzane przez adaptację istniejącej zabudowy (głównie) i niewielkie uzupełnienia zabudowy. Natomiast działki o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i część działki nr [...] - stanowiące stronę południową są oznaczone w planie symbolem B12 ZP, KS, dla którego przewidziana jest funkcja utrzymania terenu w dominacji funkcji terenu zielonego, z dopuszczoną formą użytkowania - punktowe usługi. Na skutek odwołania złożonego przez A. B., właściciela nieruchomości przylegającej do terenu planowanej inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, z poleceniem uzupełnienia materiału dowodowego o wypis z tekstu planu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2001r. sygn. II SA/Po 1512/00 oddalił skargę na tę decyzję, wniesioną przez jednego z wnioskodawców. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta i Gminy D. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002r. po raz wtóry ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - działek wyżej podanych, dla inwestycji polegającej na budowie 30 garaży. W uzasadnieniu stwierdził, że skoro na terenie B11 MN, MW, przewidziana jest w planie funkcja mieszkaniowa i inne funkcje nieuciążliwe wprowadzone przez adaptację lub niewielkie uzupełnienie istniejącej zabudowy, to można tam budować garaże, ściśle związane z tego typu zabudową. Natomiast w przypadku terenu o symbolu B12 ZP, dla oceny zgodności z ustaleniami planu, kluczowe znaczenie mają linie rozgraniczające ten obszar od terenów oznaczonych symbolami: B11 MN, MW i B13 UZ. Na matrycy planu linie rozgraniczające są przerywane i według legendy zamieszczonej na rysunku planu mają charakter orientacyjny. W technice planowania przestrzennego oznacza to dopuszczenie możliwości włączenia tego terenu do obszarów sąsiednich wraz z przejęciem ich funkcji. "Korzystając z możliwości, jakie stwarza uchwalony plan oraz w oparciu o orientacyjne linie rozgraniczenia, włącza się przedmiotowy tren B12 ZP do obszaru oznaczonego symbolem B11 MN, MW, tym samym umożliwiając zabudowę towarzyszącą terenom mieszkaniowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając odwołanie A. B., decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do lokalizowania garaży na działkach usytuowanych od strony północnej na obszarze oznaczonym symbolem B11MN, MW. Plan ogólny dopuszcza jako funkcję obowiązującą - funkcję mieszkaniową. "Przez użycie tego sformułowania wyłączono zawężającą wykładnię tego pojęcia, ponieważ funkcja mieszkaniowa obejmuje również zaspokajanie podstawowych potrzeb wiążących się z zamieszkiwaniem. We współczesnych warunkach nie sposób z potrzeb tych wyłączyć stworzenia warunków umożliwiających korzystanie z samochodów osobowych, w tym garażowanie takich pojazdów "(zgodnie z wyrokiem NSA w Poznaniu z dnia 10.09.1996r. sygn. akt II SA/Po 262/96)". Co do terenu oznaczonego symbolem B12 ZP, który według planu ma utrzymać funkcję terenu zielonego organ odwoławczy wypowiedział się przeciwko możliwości lokalizowania tam kompleku garaży. Burmistrz Miasta i Gminy D. decyzjami z dnia [...] lipca 2002r.: - nr [...] - odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy garaży na działkach o numerach od [...] - [...], od [...] - [...] oraz na części działki nr [...] (od strony południowej), - nr [...] - ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz części działki [...] (od strony północnej) dla inwestycji polegającej na budowie 15 garaży, przyjmując, że są to obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, przewidzianej w planie dla obszaru oznaczonego symbolem B11 MN, MW. Odwołanie od tej ostatniej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wniósł A. B. Zdaniem odwołującego się, organ orzekający "dokonał w sposób niedopuszczalny podziału spornego terenu na część północną i południową, oznaczając te części różnymi symbolami. Podział taki nie wynika ani z części graficznej planu, ani też z jego części opisowej. Cały teren w części opisowej oznaczony jest symbolem B12 ZP, a w części graficznej - B12 ZP KS. Ponieważ zgodnie z wcześniejszą decyzją SKO niedopuszczalna jest lokalizacja garaży na części południowej, zaskarżona decyzja obejmuje tylko część północną." Nie można też uznać, że projektowane garaże stanowią obiekty towarzyszące zabudowie wielorodzinnej i odpowiada im symbol MW na rysunku planu, gdyż teren lokalizacji garaży nie przylega do terenu objętego zabudową mieszkaniową wielorodzinną. Objęty decyzją teren jest oddzielony od terenu zabudowy wielorodzinnej szeregiem domów jednorodzinnych zlokalizowanych po zachodniej stronie ulicy [...]. "Brak jest połączenia bezpośredniego tych dwóch terenów, a dostęp do spornego terenu od strony bloków mieszkalnych możliwy jest tylko drogą okrężną, poprzez obejście z jednej lub drugiej strony całego terenu zabudowy jednorodzinnej." Zdaniem odwołującego się, niedopuszczalne jest lokowanie tego rodzaju inwestycji w strefie ochronnej cmentarza komunalnego. Dlatego w części opisowej planu całemu obszarowi dano funkcje związane z rekreacją i wypoczynkiem - skwer, zieleń parkowa, nieuciążliwe usługi, uprawy przydomowe, z wyjątkiem strefy ochronnej cmentarza. Zabudowa terenu boksami garażowymi całkowicie wykluczy możliwość pełnienia funkcji rekreacyjnych nie tylko przez ten teren, ale i obszar przyległy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło tej argumentacji i decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu uznano za gołosłowny zarzut, iż dołączony do decyzji wyrys z części graficznej planu nie odzwierciedla rysunku planu. Dla terenu, na którym usytuowane są działki objęte zaskarżoną decyzją - oznaczonego symbolem B11 MN, MW - plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta D. (zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej nr XL/281/94 z dnia 10 maja 1994r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Woj. Gorzowskiego nr 8, poz. 65 z 1994r.) przewiduje: polityka przestrzenna - porządkowanie istniejącego zainwestowania. Funkcja: mieszkaniowa, inne funkcje nieuciążliwe wprowadzone przez adaptację istniejącej zabudowy (głównie) i niewielkie uzupełnienie zabudowy. Warunki porządkowania: ujednolicenie charakteru obiektów w ciągach ulic, ujednolicenie ogrodzeń, utrzymanie i porządkowanie zieleni, zabudowa działek wydzielonych do max 20% powierzchni. Zasady obsługi technicznej: utrzymanie istniejących ulic i ciągów pieszych, projektowany ciepłociąg. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż funkcja mieszkaniowa - przewidziana w planie dla tego terenu - obejmuje również zaspokajanie podstawowych potrzeb wiążących się z zamieszkiwaniem. We współczesnych warunkach z potrzeb tych nie można wyłączyć stworzenia warunków umożliwiających korzystanie z samochodów osobowych. Wskazane przez skarżącego preferencje, co do sposobu zagospodarowania terenu, tj. skwer, zieleń parkowa itd., odnoszą się do innego terenu - oznaczonego symbolem B12 ZP. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący powtarzając argumenty przedstawione w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny - właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych, w szczególności kserokopie fragmentów części graficznej planu, nie rozwiewają wątpliwości co do zasięgu granic terenów oznaczonych w części opisowej symbolami - B11 MN, MW oraz B12 ZP, KS. Nie można również zaakceptować takiej interpretacji planu "Linie podziału wewnętrznego: 1) ustalone, 2) orientacyjne", która umożliwia swobodne przesuwanie terenów przylegających do linii przerywanej, oznaczającej granice orientacyjne. Stanowiłoby to bowiem niedopuszczalne kwalifikowanie terenów przeznaczonych w planie pod zieleń jako terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe z ominięciem procedury zmiany planu miejscowego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym na wstępie wyroku z dnia 16 października 2001r. sygn. akt II SA/Po 1512/00 - niedopuszczalne jest zastępowanie zapisów planu wyjaśnieniami projektanta na temat rozumienia oznaczeń graficznych i tekstu planu. Brak też dostatecznych podstaw do zaakceptowania zaskarżonych decyzji, jako zgodnych z prawem, nawet przy przyjęciu, iż granica między terenami oznaczonymi symbolami B11 MN, MW oraz B12 ZP, KS przebiega tak, jak to ustaliły organy administracyjne, czyli, że budowa 15 garaży i placu manewrowego projektowana jest w części północnej oznaczonej symbolem B11 MN, MW. Skoro bowiem w części opisowej omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazano jako cel polityki przestrzennej "porządkowanie istniejącego zainwestowania", a za warunki porządkowania uznano "ujednolicenie charakteru obiektów w ciągu ulic, ujednolicenie ogrodzeń, utrzymanie i porządkowanie zieleni, zabudowa działek wydzielonych do max 20% ich całkowitej powierzchni", to trudno uznać, iż budowa garaży na piętnastu działkach jest zgodna z tym zapisem, już chociażby z tego względu, że nie wiadomo jaki procent każdej z działek wymienionych w zaskarżonej decyzji obejmie planowany garaż. Brak jasności nawet co do tego, czy teren objęty planowaną inwestycją został podzielony na działki ostateczną decyzją podziałową, czy też oznaczenie numerowe i powierzchniowe działek na mapie sytuacyjno - wysokościowej (k. 46"a" akt administracyjnych) ma charakter orientacyjny, a teren budowy obejmuje jedną działkę. Do obszaru oznaczonego symbolem B11 MN, MW planowo przypisane są funkcje mieszkaniowa i inne funkcje nieuciążliwe wprowadzone przez adaptację istniejącej zabudowy (głównie) i "niewielkie uzupełnienia zabudowy". Inaczej interpretuje się "niewielkie uzupełnienie zabudowy" w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej, niskiej (MN) a inaczej w odniesieniu do zabudowy osiedlowej wielorodzinnej (MW). W uzasadnieniu decyzji organów obu instancji brak ustalenia co do tego, czy teren planowanej inwestycji przylega do terenu zabudowy MN, czy też do terenu zabudowy MW. Tymczasem tylko w drugim przypadku można przyjąć, iż planowana budowa 15 garaży związana jest z zaspokajaniem podstawowych potrzeb mieszkańców zabudowy wielorodzinnej związanych z zamieszkiwaniem. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 1985r, II SA/Po 602/84 opublikowanym w ONSA 1985/1/13 - garaże i parkingi w osiedlach mieszkaniowych są częścią tych osiedli jako urządzenia komunikacji wewnętrznej związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców, wobec czego ich usytuowanie w osiedlu nie jest sprzeczne z planowym przeznaczeniem terenu na cele budownictwa mieszkaniowego. Natomiast potrzeby mieszkańców domów jednorodzinnych i innych typu MN powinny być zaspokajane przez ewentualne lokowanie pojedynczych garaży w pobliżu ich posesji. Organ odwoławczy nie wyjaśnił zarzutu skarżącego zwartego w odwołaniu, iż "objęty decyzją teren jest oddzielony od terenu zabudowy wielorodzinnej szeregiem domów jednorodzinnych zlokalizowanych po zachodniej stronie ul. [...]. Brak jest połączenia bezpośredniego tych dwóch terenów, a dostęp do spornego terenu od strony bloków mieszkalnych możliwy jest tylko drogą okrężną, poprzez obejście z jednej strony lub drugiej strony całego terenu zabudowy jednorodzinnej". Gdyby tak było, to ma rację skarżący twierdząc, że brak podstaw do uznania projektowanych garaży jako obiektów towarzyszących zabudowie jednorodzinnej. Przecież w myśl postanowień części opisowej planu - inne funkcje nieuciążliwe mogą być wprowadzone głównie przez adaptację istniejącej zabudowy i niewielkie uzupełnienia zabudowy. Ciąg 15 garaży z terenem manewrowym nie może być więc uznany za "niewielkie uzupełnienie zabudowy" mieszkaniowej niskiej na obszarze, na którym stoją budynki jednorodzinne, bo taka inwestycja naruszałaby zasady ładu przestrzennego przewidzianego danym planem miejscowym. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak w sentencji. /-/Lilianna Drewniak-Żaba /-/Barbara Kamieńska /-/Stanisław Małek J.W.