II SA/Wr 2919/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska - spr. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant : Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2004 roku sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nr [...] z dnia [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi Z. K. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a przekazanej do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego O. z dnia [...] nr [...] podjęta na podstawie art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz §10 ust.1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1083r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65 poz. 294 ze zm.), którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący pracował od września 1965r. do grudnia 2000r. między innymi jako ślusarz, kowal, tokarz, spawacz, operator urządzeń gazowych. Podczas pracy przez okres ponad 18 lat był narażony na hałas o poziomie 80 - 96 decybeli. Od stycznia 2001r. nie pracuje. W 2001r. został poddany badaniom lekarskim w poradni chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w O. z siedzibą w K., gdzie rozpoznano u niego obustronny ubytek słuchu typu mieszanego o wielkości UP - 61dB, UL-57 dB. Poradnia orzekła, że brak jest podstaw do rozpoznania w tym przypadku choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, że zmiany słuchu nie wykazują związku przyczynowego z narażeniem na hałas z uwagi na bardzo krótki okres narażenia na hałas ponadnormatywny. Ponieważ skarżący nie zgodził się z tym orzeczeniem został skierowany na badania konsultacyjne do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Instytut w 2002r. również nie stwierdził u skarżącego choroby zawodowej. Rozpoznano obustronny niedosłuch typu odbiorczego. Ubytki słuchu obustronne o wielkościach stwierdzonych u skarżącego - zdaniem lekarza - nie powodują obniżenia sprawności narządu słuchu w stopniu kwalifikującym do rozpoznania choroby zawodowej, a to z uwagi na brak udokumentowanego , minimum 10 letniego narażenia zawodowego na hałas o natężeniach przekraczających normatyw higienicznych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. kierując się tymi orzeczeniami odmówił stwierdzenia choroby zawodowej . Z treści odwołania wynikało że skarżący upatruje się pogorszenia słuchu pracą na stanowisku, gdzie był narażony na ponadnormatywny hałas, zarzucił, że w czasie zatrudnienia nie miał żadnego wypadku, jak również nie przechodził chorób uszu, a warunkach poza miejscem pracy nie był narażany na ponadnormatywny hałas. Z kolei w ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który rozpoznał odwołanie strony, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 listopada 1983r.w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65 poz.294) warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest jej uprzednie rozpoznanie przez właściwe jednostki służby zdrowia. W przedmiotowej sprawie wyniki badań lekarskich były dla skarżącego negatywne, jako że nie każde ujawnione w badaniach audiometrycznych obniżenie ostrości słuchu skutkuje upośledzeniem sprawności słuchu. Nie każdy ujawniony ubytek słuchu - nawet jeśli ma on związek przyczynowy z wykonywaną pracą można kwalifikować jako schorzenie, zwłaszcza jeżeli jest to tylko odchylenie od normy, nie skutkujące istotnym zaburzeniem funkcji narządu słuchu. Organ odwoławczy argumentował, że gwałtowny przebieg schorzenia stwierdzony u skarżącego, nie jest charakterystyczny dla przewlekłego urazu akustycznego a asymetria niedosłuchu, mieszana komponenta niedosłuchu istniejąca w czasie kiedy przeprowadzono badanie audiologiczne przeczą zawodowej etiologii schorzenia. W skardze wystąpiono o zmianę zaskarżonej decyzji i podniesiono, że strona pracowała przez okres wielu lat w hałasie ponadnormatywnym o poziomie 8o-96 dB i tylko to spowodowało taki poziom niedosłuchu, ponieważ lekarze sprawdzający stan zdrowia nie stwierdzili żadnych infekcji czy stanów zapalnych uszu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty zawarte w skarżonej decyzji i treści orzeczeń lekarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że jeżeli skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. to w oparciu o art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 czerwca - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w przepisie par. 1 cyt. przepisu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pojęcie choroby zawodowej określał w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawach chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem i przepis ten należało brać pod uwagę przy ocenie zaskarżonej decyzji, albowiem z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 - LEX nr 37180). Stosownie do tego przepisu chorobą zawodową jest choroba, która jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do powołanego rozporządzenia, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Rozpoznane u skarżącego schorzenie narządu słuchu jest wymienione w wyżej powołanym wykazie chorób zawodowych pod poz. 15 jako uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu. Zatem schorzenie to może być uznane w świetle powołanych przepisów za chorobę zawodową, o ile zostało spowodowane czynnikiem hałasu występującym w środowisku pracy. Przepisy rozporządzenia nie tylko definiują pojęcie choroby zawodowej, ale i regulują wymagany tryb postępowania w zakresie ustalania takiej choroby. Zgodnie § 7 - 9 jednostkami organizacyjnymi właściwymi do rozpoznawania chorób zawodowych są poradnie chorób zawodowych, kliniki chorób zawodowych, oddziały chorób zawodowych wchodzące w skład odpowiednich zakładów społecznej służby zdrowia, akademii medycznych lub instytutów naukowo-badawczych, a w odniesieniu do pracowników kolejowych - oddziały i poradnie medycyny pracy kolejowej służby zdrowia. Jednostki orzecznicze wydają orzeczenie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Na podstawie orzeczenia, o którym mowa w § 8, oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego, właściwy ze względu na siedzibę zakładu pracy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia. Z powyższych uregulowań wynika, iż decydujące znaczenie ma orzeczenie medyczne właściwej jednostki służby zdrowia. Orzeczenie to powinno mieć formę opinii biegłego i powinno być poprzedzone zebraniem odpowiedniego materiału dowodowego, dotyczącego przebiegu zatrudnienia i czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w ślad za przeprowadzonymi dowodami z opinii właściwych jednostek służby zdrowia przyjęły, że ze względu na treść opinii uprawnionych jednostek nie można stwierdzić występowania u skarżącego schorzenia, które należałoby zakwalifikować jako chorobę zawodową. Stanowisko takie nie może się ostać. W orzecznictwie Sądu Najwyższego - zapadłym na tle przepisów rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z 1983 r. - ukształtowała się cała konsekwentna linia orzecznicza dotycząca schorzeń wywołanych działaniem hałasu występującym w środowisku pracy. Powszechnie przyjmuje się konstrukcję domniemania związku schorzenia z warunkami pracy w razie zaistnienia przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 lutego 1999 r., nr III RN 110/98 (Prok. i Pr. z 1999 r., nr 7-8, poz. 56) zajęto stanowisko, że "w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w Wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982 r., nr II SA 372/82 (ONSA z 1982 r., nr 1, poz. 33) zawarto aktualny nadal pogląd, iż "Dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy - stosownie do § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 45, poz. 271) - ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystarczy zatem samo stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, nie jest natomiast konieczne udowodnienie, że w danym wypadku warunki takie ją spowodowały. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że - mimo pracy w warunkach narażających na daną chorobę - jej powstanie w konkretnym wypadku nastąpiło z innych przyczyn, nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia, jednakże nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie na daną chorobę zawodową." Z kolei w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2001 r., nr I SA 2244/00 (LEX nr 53801) przyjęto wprost, że "Wykonywanie przez około 18 lat pracy w warunkach ponadnormatywnego hałasu, stanowi dostateczną podstawę do uznania związku przyczynowego pomiędzy utratą słuchu a tymi warunkami (pracą)." Konstrukcję domniemania wywiedziono również w wyroku z dnia 19 lipca 1984 r., II PRN 9/84 (OSNCP 1985 r. z. 4, poz. 53), według którego w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Wbrew stanowisku organów nie są one bezwzględnie związane treścią orzeczeń właściwych poradni chorób zawodowych, instytutów czy klinik, a ich obowiązkiem jest krytyczna analiza sporządzanych przez te jednostki opinii. W postępowaniu dotyczącym ustalenia choroby zawodowej obowiązują bowiem wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 75 § 1 KPA wynika, że w toku postępowania organy administracyjne obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Chodzi tu przede wszystkim o zebranie w sposób właściwy materiału dowodowego w sprawie. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie. W celu usunięcia wszelkich wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 KPA), w tym także - w niniejszej sprawie - okoliczności co do przyczyn stwierdzonego niedosłuchu, jego charakteru itp. Tym bardziej, że opinie na których oparły się organy administracji publicznej zawierają sprzeczne wnioski - opinia sporządzona przez Ośrodek Medycyny Pracy stwierdza, że niedosłuch u skarżącego jest typu mieszanego natomiast orzeczenie lekarskie sporządzone w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego wykazuje obustronny niedosłuch typu odbiorczego i nie stwierdza u skarżącego komponenty mieszanej niedosłuchu. W zasadzie nie ma przy tym obowiązku wykazywania ścisłego związku przyczynowego między charakterem pracy a stwierdzonym u pracownika schorzeniem, jeśli środowisko pracy narażało go na chorobę wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a z materiałów sprawy nie wynika by istniała jakakolwiek inna przyczyna choroby. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie zasięgnięcie opinii innego instytutu lub upoważnionej kliniki i doprowadzenie do jednoznacznego ustalenia przyczyny choroby skarżącego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, przyjmując iż opisane uchybienia proceduralne mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.