III SA/Lu 622/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja(spr), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Izby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071ze zm.) w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w sprawie zwolnienia G. M. ze służby celnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Dyrektor Izby Celnej wskazał, że w dniu [...] grudnia 2002 r. Prokuratura Rejonowa skierowała przeciwko skarżącemu do Sądu Rejonowego akt oskarżenia w sprawie [...], o przestępstwo z art. 271 § 1 i 3 kk w zw. z art. 12 kk. W związku z powyższym w dniu [...] sierpnia 2003 r. Dyrektor Izby Celnej, działając na podstawie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, wydał decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza celnego G. M. ze Służby Celnej, z dniem doręczenia tej decyzji. Od powyższej decyzji strona złożyła w dniu [...] września 2003 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odnosząc się do zarzutu strony, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Izby Celnej podniósł między innymi, że art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej został wprowadzony przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2003 r. o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122), zaczął obowiązywać dnia 10 sierpnia 2003 r. i ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, że wydawanie decyzji na jego podstawie nie zależy od uznania Dyrektora Izby Celnej. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej, skoro decyzja w sprawie funkcjonariusza celnego wydana została w dniu [...] sierpnia 2003 r., czyli po wejściu w życie przepisu, to wobec tego nie ma do niej zastosowania przepis art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Kodeks celny..., powołany przez skarżącego w odwołaniu. Co więcej, decyzja została wydana w związku z zaistniałą konkretną przyczyną, w tym przypadku związaną z wniesieniem do sądu aktu oskarżenia przeciwko funkcjonariuszowi, a w takiej sytuacji stosuje się przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisem art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. W ocenie organu administracji wniesienie przeciwko skarżącemu aktu oskarżenia do Sądu Rejonowego oznacza, że funkcjonariusz utracił zarówno nieposzlakowaną opinię, jak i zaufanie przełożonego. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej stwierdził, ze nie widzi możliwości wykonywania obowiązków służbowych przez skarżącego w jego imieniu i z jego upoważnienia w Izbie Celnej. Na obie decyzje G. M. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zaskarżonym decyzjom zarzuca naruszenie prawa, wyrażające się w: - naruszeniu przepisu art. 42 Konstytucji RP, przez zwolnienie go ze służby z powodu wniesienia aktu oskarżenia, bez oceny zasadności tego oskarżenia, - zastosowanie w stosunku do skarżącego prawa nieobowiązującego w chwili zdarzenia, a stanowiącego podstawę rozwiązania stosunku służbowego i tym samym naruszenie art. 2 Konstytucji RP, - zwolnienie skarżącego ze służby po raz drugi z tej samej przyczyny, mimo uprzedniego uznania zwolnienia za niezasadne. Mając na względnie podniesione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r. i przywrócenie go do pracy na dotychczas zajmowanym stanowisku. Skarżący podniósł, że w trakcie śledztwa prowadzonego w związku z popełnieniem przestępstwa z przepisu art. 271 § 1 i § 3 kk nie przyznał się do zarzucanych mu czynów, a w śledztwie nie zebrano dowodów potwierdzających winę skarżącego. Postępowanie dyscyplinarne w jego sprawie, w którym orzeczono zwolnienie ze służby, uchylił Prezes Głównego Urzędu Ceł, po rozpatrzenia odwołania i przywrócił go do służby. Natomiast akt oskarżenia do Sądu złożono ostatecznie 31 grudnia 2002 r. Według skarżącego, został on zwolniony ze służby na podstawie przepisu art. 8a ustawy o Służbie Celnej, wprowadzonym ustawą o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej, który pozwala na zwolnienie ze służby w przypadku wniesienia aktu oskarżenia przeciwko funkcjonariuszowi. Jednakże miało to miejsce przed wejściem w życie przepisu. Ponadto, zdaniem skarżącego, decyzja wydana została na podstawie nierzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego i z naruszeniem prawa materialnego, w tym Konstytucji. Jego zdaniem, podstawa wydania decyzji w jego sprawie, tj. zwolnienie ze służby na podstawie wniesienia aktu oskarżenia z pominięciem kwestii winy, narusza art.. 42 ust. 3 Konstytucji, wedle którego "każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu". Wobec tego, zdaniem skarżącego, art. 25 ust. 1 pkt 8a cytowanej ustawy jest niezgodny z Konstytucją. Skarżący podniósł, że przepis, na podstawie którego zwolniono go ze służby, nie obowiązywał ani w chwili czynu, ani również w momencie wniesienia aktu oskarżenia przeciwko niemu. Dodał też, że art. 3 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy- Kodeks Celny oraz zmiana ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2003 Nr 120, poz. 1122) stanowi, że postępowanie dyscyplinarne wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie nowelizacji, winny być rozpatrywane według przepisów dotychczasowych, co jest zgodne z zasadą niedziałania przepisów prawa wstecz. Decyzja wydana w takich okolicznościach narusza – zdaniem skarżącego – przepis art. 2 Konstytucji. Skarżący podniósł, że został zwolniony, a następnie przywrócony do służby na mocy decyzji Dyrektora Głównego Urzędu Ceł, a niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby z tego samego powodu, skoro pierwsze zwolnienie uznano za bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddaleniem, podtrzymując swoje stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Owa kontrola obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę – art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przypadku funkcjonariusza celnego takim przepisem szczególnym jest – między innymi – art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j: Dz. U. z 2004r., nr 156, poz. 1641), który stanowi, że od decyzji rozstrzygającej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza celnego, przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. W okolicznościach niniejszej sprawy, kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 cyt. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sprawowana jest więc pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję o zwolnienia G. M. ze Służby Celnej Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zauważyć należy, że materialnoprawną podstawą wydania obu decyzji był przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a cyt. ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przez niego przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego. Jest oczywiste, że przestępstwo poświadczenia nieprawdy przez funkcjonariusza publicznego (art. 271 § 1 i § 3 kk) ma charakter umyślny i jest ścigane z oskarżenia publicznego, co oznacza spełnienie przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 8a cyt. ustawy o Służbie Celnej. Zgodność tego przepisu – wprowadzonego do porządku prawnego na skutek wejścia w życie przepisów art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 roku o zmianie ustawy Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej – z odpowiednimi wzorcami konstytucyjnymi (art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji), była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, dokonanej na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. (sygn. akt K 1/04) orzekł, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił między innymi, iż zasadniczą rolą wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji zasady domniemania niewinności jest stworzenie oskarżonemu lub podejrzanemu konkretnych gwarancji w toku procesu karnego. Zasada ta nie może być traktowana tak szeroko, by uniemożliwiała sprawowanie nadzoru nad instytucjami zaufania publicznego. Zdaniem Trybunału konstytucyjna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Dopuszczalność takich konsekwencji powinna być ważona nie na płaszczyźnie zasady domniemania niewinności, ale w płaszczyźnie zasady proporcjonalności, wykluczającej zakres ingerencji w sferę praw i wolności. Art. 42 ust. 3 i art. 2 Konstytucji nie są więc adekwatnymi wzorcami kontroli kwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny zauważył także, że funkcjonariusze celni są zaliczani do tzw. służb mundurowych. Problem uczciwości i wiarygodności osób pełniących służbę publiczną jest w Polsce wyjątkowo istotny. Stąd osoby pełniące taką służbę poddane są specyficznym rygorom. Zdaniem Trybunału status prawny celników wyróżnia się na tle innych służb mundurowych, a specyfika ich pracy uzasadnia dopuszczalność wprowadzenia bardziej rygorystycznych wymogów zatrudniania. Działania służby celnej kształtują autorytet państwa, stąd wyjątkowo wysokie wymogi wobec etyki postępowania jej funkcjonariuszy. Kwestionowane przez RPO zmiany ustawy były zatem usprawiedliwione i nie naruszają konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji), co oznacza, że zagadnienie zgodności art. 25 ust. 1 pkt 8a cyt. ustawy o Służbie Celnej z wzorcem konstytucyjnym zawartym w art. 42 Konstytucji zostało już rozstrzygnięte i nie podlega w żadnym zakresie badaniu przez sąd administracyjny. Odnosząc się do zarzutu zastosowania w stosunku do skarżącego prawa nieobowiązującego w chwili zdarzenia, a stanowiącego podstawę rozwiązania stosunku służbowego i tym samym domniemanego naruszenia art. 2 Konstytucji RP, stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezzasadny. Ustawodawca w procesie tworzenia prawa musi sprostać wymaganiom, które wyrażają się w zasadach zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, zasady ochrony praw nabytych, zasadzie sprawiedliwości społecznej, zasadzie pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, czy zasadzie niedziałania prawa wstecz. Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawę porządku prawnego, a u podstaw tej zasady leży wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego. Podkreślić trzeba, że postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, zostało wszczęte i zakończone już po wejściu w życie przepisów nowelizujących ustawę o Służbie Celnej, tj. art. 2 pkt 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej. Zaskarżona decyzja wywołała skutek z dniem jej doręczenia, a jej wydanie było poprzedzone stwierdzeniem istnienia okoliczności faktycznej, będącej przesłanką zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, a mianowicie okoliczności wniesienia do sądu powszechnego aktu oskarżenia w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Skutek w postaci zwolnienia ze służby nie nastąpił więc z mocą wsteczną, co oznacza, że zasada niedziałania prawa wstecz nie została naruszona. Pogląd ten zgodny jest ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 sierpnia 1990 r. (K. 7/90, OTK 1990, poz. 5), w myśl którego przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń, które miały miejsce pod rządami dawnych norm prawnych, ale występują w okresie, gdy nowa norma prawna weszła w życie, należy następstwa te określać na podstawie dawnych norm, ale jedynie do czasu wejścia w życie norm nowych. Art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej stosowany jest wprawdzie do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowelizacji, jednakże nie zmienia sytuacji prawnej adresata z mocą wsteczną. Zauważyć także należy, iż biorąc pod uwagę cel ustawy, jakim było wyeliminowanie pola podejrzliwości i spekulacji szkodzących zaufaniu publicznemu oraz podważających autorytet państwa, za uzasadnione uznać należy oparcie regulacji intertemporalnej na zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa, a nie na konkurencyjnej wobec niej zasadzie przedłużonego działania dawnego prawa (por. wyrok TK z dnia 7 maja 2001 r., sygn. K. 19/00). Jest bez mała truizmem stwierdzenie, że korupcja wśród części funkcjonariuszy celnych, powoduje spadek społecznego zaufanie do Służby Celnej. Eliminacja zjawiska korupcji wśród funkcjonariuszy celnych jest istotnym zadaniem Państwa, co oznacza, że dopuszczalne było, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zastosowanie przez organ administracji nowoustanowionej normy prawnej do zdarzenia, które miało swój początek przed jej wejściem w życie, a które trwało nadal, już pod rządami znowelizowanej ustawy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak zastosowane w stosunku do skarżącego prawo nie naruszyło przepisu art. 2 Konstytucji i gwarantowanych przez ten przepis wartości konstytucyjnych, takich, jak bezpieczeństwo prawne i poszanowanie praw nabytych. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.