III SA/Lu 620/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent Jowita Dudek, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...] o zwolnieniu ze służby celnej R. K., utrzymał w mocy przedmiotową decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, iż decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2004 r. R. K. został zwolniony ze służby celnej w Izbie Celnej: Urząd Celny na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, w związku z faktem skierowania w dniu 31 grudnia 2002 r. przez Prokuraturę Rejonową do Sądu Rejonowego przeciwko niemu aktu oskarżenia w sprawie o przestępstwo z art. 271 §1 i §3 k.k., tj. o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Po otrzymaniu powyższej decyzji, R. K. złożył do Dyrektora Izby Celnej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, unieważnienie lub uchylenie wydanej decyzji oraz o uchylenie rygoru natychmiastowej jej wykonalności. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż wydana została na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, który to przepis został wprowadzony przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz zmianie ustawy o Służbie Celnej i wszedł w życie w dniu 10 sierpnia 2003 r. Akt oskarżenia w jego sprawie natomiast został skierowany do sądu w dniu 31 grudnia 2002 r., a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy, które stały się podstawą zwolnienia ze służby. Ponadto R. K. podniósł, iż został już raz ukarany zwolnieniem ze służby w związku z toczącym się postępowaniem karnym, a Naczelny Sąd Administracyjny unieważnił decyzje o zwolnieniu. Tak więc w ten sposób drugi raz został ukarany w związku z tą samą sprawą, co również jest niezgodne z przepisami prawa. Niezależnie od przytoczonych zarzutów art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej jest sprzeczny z brzmieniem art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że "każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu". Odpowiadając na powyższe zarzuty Dyrektor Izby Celnej stwierdził, iż art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej będący podstawą przedmiotowego zwolnienia ze służby celnej, wprowadzony został przez art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) i zaczął obowiązywać od dnia [...] sierpnia 2003 r.. Jak wynika z jego treści, jest to przepis o charakterze obligatoryjnym i jego stosowanie nie zależy od uznania Dyrektora Izby Celnej. Zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...], a więc po wejściu w życie przedmiotowej nowelizacji. Nie należy ponadto decyzji dotyczącej zwolnienia ze służby celnej utożsamiać z postępowaniem dyscyplinarnym. Decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] lutego 2004 r. dotyczy zwolnienia ze służby celnej w związku z zaistniałą konkretną przyczyną, tj. wniesieniem aktu oskarżenia do sądu, do której zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego Dyrektor Izby Celnej jako organ administracji rządowej w sprawach celnych nie jest kompetentny do badania zgodności z konstytucją art. 25 ust. 1 pkt 8a cyt. ustawy, gdyż takie uprawnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma Trybunał Konstytucyjny. Ponadto zgodnie z art. 2 ustawy, służbę w Służbie Celnej pełnić może jedynie osoba spełniająca określone kryteria, między innymi cechująca się nieposzlakowaną opinią. Jest to uzasadnione zwłaszcza w świetle faktu, iż każdy funkcjonariusz celny wykonuje swoje obowiązki działając z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej lub Naczelnika Urzędu Celnego, co wiąże się z kwestią obdarzenia takiej osoby zaufaniem. Poza tym okoliczność, że w Służbie Celnej pozostaje osoba, w stosunku do której wniesiono akt oskarżenia o przestępstwo pospolite związane z wykonywanymi obowiązkami służbowymi wpływałaby negatywnie na wizerunek administracji celnej i morale pozostałych w służbie funkcjonariuszy. Na powyższą decyzję R. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzuca naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP – poprzez przyjęcie za podstawę prawną wydanej decyzji przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej, który jest niezgodny z Konstytucją RP; naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz 3 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej – poprzez zastosowanie dyspozycji art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej do stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej; naruszenie art. 27 ustawy o Służbie Celnej, wobec nie zastosowania procedury przewidzianej w tym przepisie; naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 15 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji, wydanej wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy, nowymi zarzutami, nie przedstawionymi w pierwotnej decyzji Dyrektora Izby Celnej, naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez brak faktycznego uzasadnienia postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności wydanego w pierwotnej decyzji Dyrektora Izby Celnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej pod względem jej legalności, stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna, a zatem podlega oddaleniu. Nie ulega wątpliwości, że wobec skarżącego R. K., będącego funkcjonariuszem celnym został wniesiony akt oskarżenia o przestępstwo z art. 271 § 1 i 3 Kodeksu karnego, tj. o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 72, poz. 802 ze zm.) funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Zgodność tego przepisu regulującego przesłanki obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariuszy celnych ze służby z konstytucyjnym porządkiem Rzeczypospolitej Polskiej była badana przez Trybunał Konstytucyjny na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, którego zdaniem przepis ten narusza zasadę domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt K. 1/04 (opubl. w Dz. U. Nr 236, poz. 2371) orzekł, że art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122) wprowadzający do ustawy o Służbie Celnej między innymi przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a - jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał podkreślił, iż zasadniczą rolą wyrażonej w art. 42 ust. 3 Konstytucji zasady domniemania niewinności jest stworzenie oskarżonemu lub podejrzanemu konkretnych gwarancji w toku procesu karnego. Zasada ta nie może być traktowana tak szeroko, by uniemożliwiała sprawowanie nadzoru nad instytucjami zaufania publicznego. Zdaniem Trybunału konstytucyjna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. Art. 42 ust. 3 i art. 2 Konstytucji nie są więc adekwatnymi wzorcami kontroli kwestionowanych przepisów. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału, iż kwestionowane przepisy nie naruszają zasady domniemania niewinności. Funkcjonariusze celni są zaliczani do tzw. służb mundurowych. Problem uczciwości i wiarygodności osób pełniących służbę publiczną jest w Polsce wyjątkowo istotny. Stąd osoby pełniące taką służbę poddane są specyficznym rygorom. Zdaniem Trybunału status prawny celników wyróżnia się na tle innych służb mundurowych, a specyfika ich pracy uzasadnia dopuszczalność wprowadzenia bardziej rygorystycznych wymogów zatrudniania również z uwagi na to, że powszechnie znane są ryzyka towarzyszące wykonywaniu Służby Celnej oraz ich skala, w szczególności wywierana na celników presja korupcyjna oraz częstotliwość stykania się ze środowiskami przestępczymi. Działania służby celnej kształtują autorytet państwa, stąd wyjątkowo wysokie wymogi wobec etyki postępowania jej funkcjonariuszy. Kwestionowane przepisy są zatem usprawiedliwione i nie naruszają konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją zasady lex retro non agit, Sąd nie podziela zastrzeżeń skarżącego w zakresie retroaktywnego działania przedmiotowej nowelizacji. Nadmienić należy, że intertemporalny przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 120, poz. 1122), zgodnie z którym "postępowania wszczęte i nie zakończone ostatecznie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych", dotyczy przepisów o charakterze proceduralnym, a nie przepisu prawa materialnego, jakim jest przepis art. 25 ust. 1 pkt 8a. Wnioskować stąd należy, że w przypadku przepisów materialnych ustawodawca przyjął zasadę bezpośredniego stosowania nowych przepisów, zastosowawszy jednocześnie trzydziestodniowe vacatio legis. Podkreślić trzeba, że postępowanie w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zostało wszczęte i zakończone w okresie obowiązywania nowelizacji, decyzja wywołała skutek z dniem jej doręczenia, a wydanie decyzji było poprzedzone stwierdzeniem skierowania do sądu aktu oskarżenia w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Skutek w postaci zwolnienia ze służby nie działa więc wstecz, nastąpił dopiero po wejściu w życie ustawy i nie dotyczy okresu wcześniejszego. Okoliczność uzasadniająca decyzję (postawienie w stan oskarżenia) istniała w dacie wydania rozstrzygnięcia. O działaniu prawa wstecz można by zasadnie twierdzić dopiero wówczas, gdyby zwolnienie ze służby nastąpiło z datą wcześniejszą niż wejście w życie nowelizacji, na przykład z poprzedzającą ją chwilą wniesienia aktu oskarżenia do sądu, bądź gdyby podstawa zwolnienia (postawienie w stan oskarżenia) nie istniała już w dacie wejścia w życie nowelizacji (na przykład na skutek uprzedniego umorzenia postępowania karnego, wydania wyroku uniewinniającego lub wydania innego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie karne). Powyższy pogląd zgodny jest ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 sierpnia 1990 r. (K. 7/90, OTK 1990, poz. 5), w myśl którego przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń, które miały miejsce pod rządami dawnych norm prawnych, ale występują w okresie, gdy nowa norma prawna weszła w życie, należy następstwa te określać na podstawie dawnych norm, ale jedynie do czasu wejścia w życie norm nowych. Art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy o Służbie Celnej stosowany jest wprawdzie do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowelizacji, jednakże nie zmienia sytuacji prawnej adresata z mocą wsteczną. Oceniając podniesiony przez skarżącego w piśmie z dnia 10 listopada 2004 r. zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych, należy zauważyć, że stosunek mianowania do Służby Celnej nie jest niezmienny, a przepisy regulujące jego treść i przebieg nie gwarantują jego stabilności i niezmienności w czasie; treść owego stosunku może ulec w czasie zarówno polepszeniu, jak i pogorszeniu. Na jego treść składają się nie tylko uprawnienia, ale przede wszystkim obowiązki. Sąd podziela zdanie Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 maja 2001 r. (sygn. K. 19/00, opubl. Dz. U. Nr 43, poz. 489), zgodnie z którym w sytuacji, gdy przepisy nie gwarantują stabilności danego stosunku prawnego nie można twierdzić, że wydanie przepisu prowadzącego do przedterminowego zakończenia danego stosunku narusza zasadę ochrony praw nabytych, a ogólna zasada państwa prawnego i wynikające z niej zasady chroniące bezpieczeństwo prawne, zaufanie do państwa i prawa oraz prawa nabyte nie oznacza generalnego zakazu zmiany obowiązujących przepisów. Wymienionych zasad nie można rozumieć jako nakazu niezmienności prawa i zakazu ingerencji ustawodawcy w stosunki prawne rozciągnięte w czasie. Tym samym nie można podzielić zastrzeżeń skarżącego w zakresie zgodności podstawy prawnej kwestionowanych decyzji z porządkiem konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej. Przytoczona przez skarżącego argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyrażona w wyrokach z dnia 4 lutego 2004 r. i z dnia 11 lutego 2004 r. (sygn. SA/Rz 1837/03, SA/Rz 1876/03) nie może zostać uwzględniona z uwagi na to, że wydane zostały one w odmiennych stanach faktycznych dotyczących okoliczności zastosowania wobec funkcjonariusza celnego tymczasowego aresztowania jako obligatoryjnej przesłanki zwolnienia ze Służby Celnej, przy czym w owych stanach faktycznych zwolnienie z tymczasowego aresztowania nastąpiło przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 23 kwietnia 2003 r. Odnosząc się do zarzutu uchybienia przepisom art. 27 ustawy o Służbie Celnej, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie wymóg doręczenia funkcjonariuszowi celnemu zawiadomienia o zwolnieniu ze służby ze stosownym wyprzedzeniem nie ma zastosowania do art. 25 ust. 1 pkt 8a, lecz do wypadków, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 9 i 11 oraz w art. 26 ustawy. Badając legalność wydanej przez organ administracji publicznej decyzji w świetle art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego naruszenie zarzucił skarżący, należy zwrócić uwagę na to, że Dyrektor Izby Celnej w decyzji z dnia [...] marca 2004 r. nie dokonał modyfikacji zakresu rozstrzyganej sprawy, natomiast rozpatrując ponownie sprawę oraz odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uszczegółowił argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Tym samym zarzuty skarżącego w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Zauważyć należy ponadto, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. było zbędne, bowiem przedmiotowa decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa, z chwilą jej doręczenia stronie, zgodnie z treścią art. 81 ust. 1a ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten (art. 81 ust. 1a) dodany został z dniem 1 września 2003 r. przez art. 24 pkt 11 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych. Jeżeli decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, organ nie jest zobowiązany do faktycznego uzasadnienia jej natychmiastowej wykonalności. Nie stwierdzając zatem uchybień postępowania mających wpływ na wynik postępowania, ani nieprawidłowej interpretacji norm prawa materialnego, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.