II OSK 331/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Henryk Dolecki, Protokolant Dorota Korybut - Orłowska, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2004r.,sygn. akt II SA/Wr 445/02 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną S. W. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 XII 2004 r. oddalającego jego skargę wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie: Wnioskiem z dnia 22 II 2001 r. S. W. wystąpił do Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr 282/2 w postaci budowy 14 domów jednorodzinnych na czternastu działkach utworzonych z tej nieruchomości. Do wniosku dołączył projekt podziału działki nr 282. Decyzją z dnia [...] Burmistrz K. odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po ustaleniu, że działka nr 282/2 położona jest w strefie oznaczonej na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Nr XXII-154/96 z dnia 30 VIII 1996 r., symbolem B-10. Symbol ten w części opisowej planu oznacza "teren wymagający rehabilitacji", dla którego ustalenia funkcjonalne planu przewidują "mieszkalnictwo o niskiej intensywności, mieszkalnictwo pensjonatowe, usługi rzemiosła i inne usług". Jednocześnie ustalenia szczególne uzależniły podział na działki budowlane i zabudowę terenów obecnie niezainwestowanych od wcześniejszej realizacji ulicy w miejscu oznaczonym na planie jako strefa 011. Skoro więc nie nastąpiła jeszcze budowa tej ulicy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu było niemożliwe, a zmiana zapisów obowiązującego planu może nastąpić tylko poprzez podjęcie przez Radę Miejską stosownej uchwały. Od wymienionej decyzji S. W. wniósł odwołanie zarzucając, iż odmowa uwzględnienia jego wniosku narusza prawo i jego uzasadnione interesy. Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało bowiem przekształcenie przeznaczenia jego nieruchomości z rolnego na budowlane, z czego jednak właściciel nie może skorzystać. Gmina uzależnia bowiem wydanie decyzji od uprzedniej realizacji ulicy, co należy do jej zadań i czego ona sama nie wykonuje. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej motywach organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 40 ust. 1 i 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) wskazujące, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sprzeczność tej decyzji z ustaleniami planu powoduje jej nieważność z mocy prawa. Z obowiązującego planu K. wynika możliwość zabudowy działki inwestora dopiero po wybudowaniu określonej nim drogi, co dotychczas nie nastąpiło. Uniemożliwia to ustalenie żądanych przez skarżącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymienioną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] S. W. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił jej naruszenie przepisu art. 140 K.c., a także przepisów uchwały Nr XXII-154/96 Rady Miejskiej w K. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego tej miejscowości przez nieuzasadnione ograniczenie przysługującego skarżącemu prawa własności do nieruchomości oznaczonej nr 282/2. Skarżący podniósł, iż wobec braku środków finansowych na budowę ulicy w miejscu oznaczonym na planie symbolem 011 sprawa zagospodarowania jego nieruchomości odwleka się na czas nieoznaczony. Gmina w K. nie jest przy tym zainteresowana zagospodarowaniem tej nieruchomości, gdyż przeznacza do sprzedaży własne działki budowlane po zawyżonych cenach. Wyrokiem z dnia 2 XII 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wobec reformy sądownictwa administracyjnego stał się właściwy do rozpoznania sprawy, oddalił skargę S. W. Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowej wykładni prawa miejscowego obejmującego planowaną inwestycję skarżącego, to jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość skarżącego, której dotyczy wniosek inicjujący postępowanie, znajduje się w strefie B-10-MN/MP/UR/U przeznaczonej pod budowę mieszkaniową niskiej intensywności, mieszkalnictwo pensjonatowe i usługi. Ustalenia szczegółowe planu określają jednak, że podział na działki budowlane i zabudowa terenów obecnie niezainwestowanych możliwa będzie po realizacji ulicy prowadzącej do tych działek, oznaczonej na planie symbolem 011. Brak realizacji tej ulicy, a więc aktualny stan zagospodarowania terenu, uniemożliwia wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia dla skarżącego. Sąd Wojewódzki uznał też, iż zaskarżona decyzja nie narusza art. 140 K.c., bowiem prawa właściciela mogą być ograniczane przepisami ustaw oraz ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 33 ustawy z 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. W. wniósł skargę kasacyjną. Podobnie jak w skardze skierowanej do WSA zarzucił naruszenie przepisu art. 140 K.c. oraz uchwały Rady Miejskiej w K. Nr XXII-154/96 w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. – przez brak uznania jej wadliwości w ustaleniu, iż "podział na działki budowlane i zabudowa terenów obecnie niezainwestowanych możliwa po realizacji ulicy 011". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie nowego, uwzględniającego podniesione zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna S. W. opiera się na podstawie wymienionej w przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., to jest naruszeniu prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię. Zasadności zarzutu naruszenia tego prawa przez Sąd I instancji nie można jednak podzielić. Wskazany skargą kasacyjną przepis art. 140 K.c. określa treść i sposób wykonywania prawa własności. Oznacza jednocześnie granice tego prawa, które mogą być wyznaczane przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a także społeczno-gospodarcze przeznaczenie tego prawa. Jest to zgodne z przepisem art. 64 pkt 3 Konstytucji RP, który pozwala na ustawowe ograniczenie prawa własności z tym tylko zastrzeżeniem, iż zakres tego ograniczenia nie może naruszać istoty prawa własności. Ustawowym ograniczeniem prawa własności przez określenie granic wykonywania tego prawa jest przepis art. 33 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 wym. wyżej ustawy) i stanowi część systemu prawnego państwa. Dokonuje on ustaleń przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu objętego tym planem (art. 2 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Czasowe wyłączenie możliwości zabudowy nieruchomości przeznaczonej w tym planie na cele budowlane i uzależnienie jej od stworzenia podstawowej infrastruktury, przede wszystkim podstawowej sieci dróg, nie stanowi przekroczenia dopuszczalnych przepisami ustaw granic wykonywania prawa własności. Ani więc organy administracyjne ani Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 140 K.c. uznając, iż wprowadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego K. czasowe ograniczenia zabudowy nieruchomości skarżącego jest zgodne z obowiązującym prawem. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia uchwały Nr XXII-154/96 Rady Miejskiej w K. z dnia 30 VIII 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego miasta. Skarga kasacyjna nie podejmuje nawet próby wykazania w jaki sposób naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu tę uchwałę. Z motywów skargi zdaje się wynikać, iż strona stawia Sądowi zarzut niestwierdzenia wadliwości tej uchwały, co wszakże nie było przedmiotem postępowania sądowego. Skoro więc skarga kasacyjna, nie przedstawia żadnych uzasadnionych zarzutów, podlega ona oddaleniu na podstawie przepisu art. 184 ustawy z 30 VIII 2002 r. p.p.s.a.