II SA/Lu 296/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Asyst. sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego I - uchyla zaskarżoną decyzję; II – nakazuje ściągnięcie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Skarbu Państwa – Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwoty 500 (pięćset) złotych tytułem nieuiszczonego wpisu, od którego skarżący był zwolniony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. decyzją z dnia [...] lutego 2004r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 , poz. 718) po rozpoznaniu sprawy dotyczącej wykonania otworu okiennego w miejsce istniejącego otworu wentylacyjnego w ścianie budynku usytuowanego na działce przy ul. P. (nr ewidencyjny 35 ) w L. nakazał Z. i J. małż. R. 1. wymontować ościeżnicę okna ze skrzydłem , 2. wymontować kątownik wypuszczony z muru, 3. zamurować otwór okienny murem z cegły pełnej na zaprawie cementowo-wapiennej (do grubości ściany) pozostawiając otwór wentylacyjny o wymiarach 25 x 25 cm zabezpieczony kratką wentylacyjną na ścianie południowej budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. P. w L., tj. od strony ulicy P. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w trakcie oględzin w dniu 21 lipca 2003r. na posesji przy ul. P. stwierdzono, iż w południowej ścianie budynku mieszkalnego od strony ul. P. wykonano otwór okienny o wymiarach 112 x 78 cm, zamontowano w nim otwór okienny oraz osadzono kątownik nierównoramienny wystający poza lico ściany na 61 cm. Przedmiotowa działka stanowi współwłasność A.Ł. oraz Z. i J. małż. R. Współwłaściciele działki Z. i J.R. w toku wszczętego postępowania administracyjnego oświadczyli, iż przedmiotowe roboty wykonali w czerwcu 2003r. bez wymaganego w myśl art. 28 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę oraz bez wymaganej zgody współwłaściciela nieruchomości A.Ł. Mając na uwadze okoliczność, że przedmiotowy otwór okienny wraz z osadzeniem okna i kątownika nierównoramiennego zostały w dniu wszczęcia postępowania wykonane w obiekcie użytkowanym, wstrzymanie robót w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy było bezprzedmiotowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. i J.małż. R. od powyższej decyzji uchylił ją w całości decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. i orzekł o odmowie wydania na podstawie art .51 ust.1 pkt 2 i ust. 3 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji nakazującej doprowadzenie przebudowanego otworu wentylacyjnego na otwór okienny w ścianie południowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce przy ul. P. do stanu poprzedniego. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że obowiązująca od 1 stycznia 1995r. ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, wprowadziła jako zasadę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na prowadzenie robót budowlanych (art. 28 ) z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 . W art. 29 wymieniono enumeratywnie wszystkie obiekty i roboty budowlane, których budowa lub wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Art. 30 określa, które roboty budowlane objęte są obowiązkiem zgłoszenia. W powyższym spisie nie znajdujemy pojęcia robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu okiennego w istniejącej ścianie budynku, co jest jednoznaczne z tym, że zakres wykonanych przez inwestora robót wymagał pozwolenia na budowę. Art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, uprawnia organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek ten może być nałożon,y o ile zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 w/w ustawy (między innymi, gdy roboty budowlane zostały wykonane bez pozwolenia na budowę - co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie). Natomiast art. 51 ust 3 mówi, iż w przypadku robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest ocena organu I instancji, iż brak zgody współwłaściciela nieruchomości (A. Ł.) na samowolnie wykonane przez J.R. roboty budowlane (przebudowa otworu wentylacyjnego w ścianie szczytowej strychu na okno), skutkuje nakazem odtworzenia stanu pierwotnego. Oceny tej nie podzielił organ odwoławczy. Podniósł, że tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma rozstrzygające znaczenie przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę - art. 32 ust. 4 pkt 2, czy przy skutecznym dokonywaniu zgłoszenia robót – art. 30 ust. 1a. Natomiast w sytuacji zrealizowania samowoli budowlanej, żaden przepis ustawy - Prawo budowlane nie uzależnia podejmowania działań prawnych, od legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze strony inwestora. Natomiast wykorzystanie do celów budowlanych cudzej nieruchomości w sposób pozbawiony podstaw prawnych może stosownie do okoliczności stanowić źródło roszczeń opartych na ochronie prawa własności. Mają one jednak charakter ściśle cywilnoprawny i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Nie jest dla nich przewidziana droga administracyjna. Końcowo podniesiono, iż organ I instancji błędnie powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zamiast art. 51 ust 1 pkt 2 i ust.3 w związku z art. 51 ust. 4, gdyż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 23 czerwca 2003r. i dlatego mają zastosowanie przepisy art. 51 w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższe rozstrzygniecie A. Ł. zarzucił, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji naruszył przepisy ustawy – Prawo budowlane oraz doprowadził do obrazy przepisów prawa w demokratycznym państwie poprzez nierozsądne i niezgodne z prawem działanie organu. Skarżący podkreślił, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez J.R. bez wymaganego pozwolenia na budowę i bez zgody współwłaściciela nieruchomości. Wyraził przekonanie, że montaż ościeżnicy okna ze skrzydłem i zamurowanie otworu wentylacyjnego wpłynie ujemnie na stan budynku, który ma kilkadziesiąt lat, zaś brak dopływu powietrza będzie powodował jego pękanie i dewastację. Brak wentylacji spowoduje też szybsze starzenie się budynku, który nie będzie spełniał wymagań do dalszego zamieszkiwania. Zdaniem A. Ł. stan techniczny, w jakim znajduje się budynek uniemożliwia jakiekolwiek jego zmiany, gdyż grozi to katastrofą budowlaną. Wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy winien wywołać opinię biegłego w tym przedmiocie. Skarżący stwierdził kategorycznie, że została naruszona konstrukcja budynku i jego elewacja, a nie tylko wentylacja, co stwarza zagrożenie dla życia jego i jego rodziny. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego wykonanie otworu okiennego w ścianie szczytowej strychu przedmiotowego budynku nie narusza jego konstrukcji. Roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. W oknie zamontowano nadproże. Wykonane okno w miejscu otworu wentylacyjnego nie stwarza również zagrożenia dla ludzi bądź mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wskazano, że w sytuacji zrealizowania samowoli budowlanej, żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nie uzależnia podejmowania działań prawnych (związanych z legalizacją samowoli) od legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze strony inwestora. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2003r. sygn. akt IV SA 523/01 "Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego , a nie cywilnego . Może więc dojść do sytuacji, że w obiekcie stanowiącym współwłasność wymiana okien z punktu widzenia prawa administracyjnego okaże niezgodna z prawem, co wcale nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw pozostałych współwłaścicieli. Jednakże naruszenie praw współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym" (ONSA 2004r. z.2, poz. 54). W powyższym zakresie zarzuty skargi są zatem bezzasadne. Prawidłowo także Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sprawie niniejszej ma zastosowanie przepis art. 51 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) , a to ze względu na treść art. 7 ust. 1 tejże ustawy. Brak było zatem podstaw prawnych do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, bo art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu nie przewidywał takiej możliwości w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia (art. 50 ust.1 pkt 1). Rozstrzygnięcie takie było możliwe tylko w przypadku robót rozbiórkowych (art .51 ust. 3), z którymi jednakże w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Uchylając decyzję organu I instancji nakazującą inwestorom w istocie właśnie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego i odmawiając wydania takiego nakazu, organ odwoławczy nie rozważył jednocześnie możliwości nałożenia na inwestorów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ustala zaś, że w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki wskazane w tym przepisie. Ograniczenie się przez organ odwoławczy do odmowy nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego narusza zarówno powołany wyżej przepis prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 Pr. bud.) jak też przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), albowiem nie wyjaśniono należycie istotnych okoliczności sprawy. Dopiero w odpowiedzi na skargę zawarto stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane nie spowodowały naruszenia konstrukcji budynku i zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Wykonane okno w miejscu otworu wentylacyjnego nie stwarza zagrożenia dla ludzi bądź mienia. W oknie zamontowano nadproże. Pomijając kwestię, że tego rodzaju ustalenia powinny być zawarte w decyzji a nie w odpowiedzi na skargę, która nie może " uzupełniać" decyzji, to przede wszystkim podkreślić należy, że organ nie wskazuje dowodów, na jakich te ustalenia oparł. Co więcej, stwierdzenie o istnieniu nadproża w oknie jest sprzeczne z zapisem o jego braku w protokole oględzin z dnia 21.07.2003 r. (k. 7 akt adm.). Powyższe uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien zatem przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe w celu stwierdzenia, czy po wykonaniu przedmiotowych robót budowlanych budynek mieszkalny odpowiada wymogom przepisów, w tym techniczno-budowlanych, m.in. w zakresie odległości ściany z wykonanym oknem od granicy nieruchomości a także ustalić, czy nie nastąpiło naruszenie tych przepisów na skutek zlikwidowania otworu wentylacyjnego. Z powyższych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi Sąd nakazał – na podstawie Art. 223 § 2 w zw. z art. 200 powyższej ustawy – ściągnięcie od organu administracji publicznej na rzecz Skarbu Państwa kwoty nieuiszczonego wpisu, od którego skarżący był zwolniony.