II SA 4337/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2004 r. sprawy ze skargi P. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2003r., II. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. W dniu [...].07.2003r. została dokonana przez Inspektora Transportu Drogowego działającego z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego kontrola drogowa pojazdu nr rej. [...] stanowiącego własność P.Ś. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. T. C.. W protokole stwierdzono brak posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bo posiadana przez kierowcę karta drogowa była zakupiona [...].07.2003r., a została użyta w dniu przejazdu tj. w dniu [...].07.2003r. Decyzją z dnia [...].07.2003r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w S. na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym nałożył na P.Ś. karę pieniężną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w czasie kontroli kierowca okazał dobową kartę opłaty [...] zakupioną w dniu [...].07.2003r. a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18.10.2002r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1577) karta opłaty drogowej wypełniona później niż 7 dni po dacie zakupu nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W odwołaniu od tej decyzji P. Ś. wniósł o odstąpienie od ukarania. Podniósł, że w istocie opłatę za przejazd po drogach krajowych wniósł, a z wykupionej w dniu [...].07.2003r. winiety nie mógł wcześniej skorzystać, bo zlecona mu praca została odwołana, a następną otrzymał po upływie [...] dni i nie wiedział, że winieta jest ważna 7 dni od daty jej zakupu. Decyzją z dnia [...].10.2003r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym oraz lp. 1.4.1 załącznika do tej ustawy w związku z art. 8 ustawy z dnia 23.07.2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw i § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14.12.2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych uchylił decyzję wydaną w I instancji i nałożył karę pieniężną [...]zł. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia stanowił brak ważnego dowodu uiszczenia opłaty. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14.12.2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności, karta opłaty dobowej może być wypełniona przez przedsiębiorcę w terminie 7 dni, a w rozpatrywanym przypadku kierowca posiadał dobową kartę opłaty zakupioną w dniu [...].07.2003r., a kontrola została przeprowadzona w dniu [...].07.2003r., więc określony w w/w rozporządzeniu 7 dniowy termin przewidziany dla dobowych kart opłaty został przekroczony. Jednocześnie podkreślił, że w związku ze zmianą przepisów regulujących wysokość kar powołaną wyżej ustawą z dnia 23.07.2003r. uchylił karę nałożoną w I instancji i nałożył karę niższą przewidzianą nowymi przepisami za brak opłaty drogowej, w wysokości [...]zł. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję P. Ś. wniósł o jej uchylenie i ewentualne nałożenie niższej kary. Skarżący podkreślił, iż w chwili kontroli posiadał dowód uiszczenia opłaty na przejazd po drogach krajowych i nie wiedział, że termin ważności karty opłaty wynosi 7 dni, bo na karcie informacji o tym nie ma i w Urzędzie Pocztowym też takiej informacji mu nie udzielono, a on nie ma możliwości na bieżąco kontrolować zmieniających się często przepisów prawnych w zakresie transportu drogowego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektorat Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do NSA przed 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpatrzeniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwana p.p.s.a., Dz. U. Nr 2002r. Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy sądem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest wojewódzki sąd administracyjny, na obszarze, którego właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Sprawa dotyczy skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, którego siedziba znajduje się w W., a zatem podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a postępowanie toczy się na podstawie p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrolując zaskarżoną decyzję w takim zakresie Sąd stwierdził naruszenie prawa i skarga jest więc uzasadniona. Ustawa z dnia 6.09.2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) ustanawia obowiązek uiszczania opłat drogowych przez przedsiębiorców. W art. 42 ust. 7 zawierał też upoważnienia dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w porozumieniu z ministrem finansów publicznych w drodze rozporządzenia rodzaju stawek opłaty zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 ust. 2 ustawy, trybu jej uiszczania i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie opłaty. Korzystając z tej ustawowej delegacji Minister Infrastruktury wydał w dniu 14.12.2001r. rozporządzenie w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684). W § 2 ust. 1 rozporządzenie ustalił rodzaje opłat dobowych, siedmiodniowych, miesięcznych, półrocznych i rocznych, a w § 2 ust. 2 ustalił stawki opłat. W § 4 ust. 1 określony został tryb wnoszenia opłaty poprzez nabycie karty opłat, która następnie ma być prawidłowo wypełniona wg wskazań zawartych w § 5. Przepis § 5 cyt. rozporządzenia używa określenia "termin ważności karty". Z zestawienia § 5 ust. 2 i § ust. 3 i ust. 4 oraz załączników ustalających wzory kart określenie "termin ważności karty" oznacza okres, w którym karta może być użyta jako dowód uiszczenia opłat. Termin ten określa się przez wpisanie konkretnych dat, a w kartach krótkoterminowych także godzin, w których karta jest ważna. Rozporządzenie zostało znowelizowane rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 18.10.2002r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1574). Nowela wprowadziła do § 5 ust. 2 dodatkowe postanowienie, iż karta dobra musi być wypełniona w ciągu 7 dni od daty wydania, a karta siedmiodniowa w ciągu 14 dni. Unormowanie takie ustanawia de facto drugi, dodatkowy termin ważności kart krótkoterminowych. Rozporządzenie jednak nie wyjaśnia co dzieje się z wykupionymi i opłaconymi kartami po upływie tych terminów i § 5 ust. 6 rozporządzenia stanowi, że karta wypełniona lub wypełniona w inny sposób niż określony w § 5 ust. 1, 3-5 nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Konieczność wypełnienia i użycia kart w ciągu 7 lub 14 dni od daty wydania – zakupu ustanowiona jest w § 5 ust. 2 tj. przepisach niewymienionych w ust. 6. Należałoby wiec przyjąć a contrario, że karta wypełniona niezgodnie z postanowieniem § 5 ust. 2 stanowi jednak dowód wniesienia opłaty drogowej. Należy przy tym nadto podnieść , iż warunek wypełniania kart krótkoterminowych w określonych terminach nie znalazł odzwierciedlenia we wzorach tych kart, które nie zawierają adnotacji o konieczności użycia kart w określonych terminach od daty ich zakupu lub o utracie ważności po ich upływie nie ma też wyraźnego unormowania co dzieje się z niewykorzystaną kartą po upływie odpowiednio 7 i 14 dni od jej zakupu. W tym stanie rzeczy brak podstaw do przyjęcia, że karta traci ważność i, że karta taka nie stanowi dowodu uiszczenia opłat, gdyż rozporządzenie skutku takiego w § 5 ust. 6 nie przewiduje. Skutku utraty ważności karty po upływie wskazanych okresów w żadnym razie nie można bowiem domniemywać. W sytuacji przedstawionej wyżej niejasności regulacji zawartych w rozporządzeniu z dnia 18.10.2002r. i braku jego korelacji z rozporządzeniem z dnia 14.12.2001r., braku określenia skutków uchybienia terminu, braku procedur zwrotu "przeterminowanych" kart nie można uznać za uzasadnione stanowisko organu administracji, iż karta traci ważności po 7 i 14 dniach od daty zakupu. Należy mieć przy tym na uwadze, iż ustawą z dnia 23.07.2003r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003r. Nr 149, poz. 1452) złagodzone zostały znacznie przepisy o karach za naruszenie różnych obowiązków nałożonych na przedsiębiorców transportowych m.in. w p. 1.4.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wprowadzono nowy rodzaj uchybienia polegający na "wykonaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty drogowej". Kara za to uchybienie wynosi 500 zł., a kara za brak uiszczenia opłaty drogowej 3.000 zł. Nowe przepisy weszły w życie z dniem 28.09.2003r. i z mocy art. 8 cyt. ustawy znajdują zastosowanie do spraw niezakończonych, a wiec do sprawy niniejszej, w której decyzja II instancji wydana została [...].10.2003r. Wraz z nową ustawą nie zostało zmienione rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14.12.2002r. W tym stanie rzeczy, istnieje sprzeczność między przepisami rozporządzenia, które jako dowód wniesienia opłaty traktuje tylko kartę wypełnioną prawidłowo (§ 5 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14.12.2001r.) a przepisami ustawy (załącznik do ustawy o transporcie drogowym p.1.4.4), która obecnie przewiduje karalność dwóch odrębnych naruszeń prawa nieuiszczenia opłaty i nieprawidłowego wypełnienia. Pozostaje zatem do rozważenia kwestia, jak stosować sprzeczne ze sobą przepisy zmienionej ustawy i rozporządzenia, które w żadnej części nie zostało formalnie uchylone. Nie ulega wątpliwości, że pierwszeństwo mają przepisy ustawy z racji rangi tego aktu prawnego i z racji, że są późniejsze. Jeżeli jednak uznać, że pierwszeństwo mają przepisy załącznika do ustawy o transporcie drogowym ustanawiające nowe uchybienia polegające na nieprawidłowym wypełnieniu karty to należy jednocześnie uznać, że § 5 ust. 6 rozporządzenia określający skutki nieprawidłowego wypełnienia karty (karta nieprawidłowo wypełniona nie jest dowodem niewniesienia opłaty) – traci moc. Oznacza to, że mogą być przypadki, kiedy karta jest wypełniona nieprawidłowo, a jednak uznaje się, że opłata za przejazd została uiszczona i wymierza karę tylko za nieprawidłowe wypełnienie karty (500 zł.). Ustawodawca nie daje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty ani nie wskazuje, jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są jej niewypełnieniem tj. nieuiszczeniem opłaty. Zdaniem Sądu każde uchybienie należy oceniać indywidualnie kierując się wskazówką, że celem przepisu jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli zatem karta wypełniona jest nieprawidłowo ale "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie, uchybienie należy traktować łagodniej i karać według uregulowań p.1.4.4 załącznika ustawy. Gdy zaś karta wypełniona jest wadliwie w sposób, który umożliwia jej ponowne użycie lub nie pozwala na ustalenie, za który przejazd uiszczono, a więc ma na celu uniknięcie opłaty, a także, gdy karta została wypełniona po rozpoczęciu przejazdu, należy uznać, że opłata nie została uiszczona i karać za jej brak. Elementem prawidłowości wypełnienia karty jest także wypełnienie jej w odpowiednim czasie od daty zakupu tj. wypełnienie w ciągu 7 dni od daty zakupu karty drogowej. W razie użycia karty po wskazanym terminie opłata zostaje uiszczona przez zakup karty i "skasowana" przez wypełnienie. Wypełnienie to nie jest jednak prawidłowe, gdyż wykonane w nieodpowiednim czasie od daty zakupu. Trudno jednak w takim przypadku uznać, że opłata nie została uiszczona w szczególności wobec utraty mocy § 5 ust. 6 rozporządzenia. Należy jednak pamiętać, że wypełnienie karty dopiero w trakcie przejazdu nie jest wypełnieniem w nieodpowiednim czasie, tylko wykonywaniem przejazdu bez uiszczenia opłaty bowiem sytuacja taka jest jakościowo zupełnie inna, a transport do momentu wypełnienia karty jest wykonywany bez opłaty. Bezsporną w tej sprawie jest okoliczność, że przedsiębiorca wniósł opłatę drogową wykupując kartę opłat i wypełniając ją. Wypełnienie karty chociaż dokonane po upływie 7 dni od daty zakupu stanowi "skasowanie" karty, która nie może już być ponownie użyta. Takie wypełnienie karty chociaż wadliwe sprawia, że cel przepisu zostaje osiągnięty tzn. opłata za konkretny przejazd zostaje uiszczona. Skarżący chociaż wypełnił kartę po upływie 7 dni od daty zakupu to jednak opłatę wniósł, a kartę opłat skasował. Tej okoliczności jednak organ nie uwzględnił i nie ocenił sprawy w świetle nowych uregulowań dotyczących wadliwego wypełniania karty. Mając powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. a i lit. c p.p.s.a orzekł, jak w pkt I sentencji, a w pozostałym zakresie stosownie do art. 152 p.p.s.a.