II OSK 334/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Witold Falczyński (spr.), Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2004r. sygn. akt SA/Sz 372/03 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2003 Nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. Nr [...] wydaną po rozpatrzeniu odwołania S. J., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] listopada 2002r, Nr [...], udzielającej A. i R. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego z urządzeniami technicznymi (w tym muru oporowego przy granicy działki) na nieruchomości przy ul. [...] w Szczecinie -utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin stwierdził, iż A. i R. S. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce przy ul. [...] w Szczecinie, wykonali podniesienie rzędnej terenu, w wyniku czego powstał nasyp na długości ok. 30 m, ze spadkiem w stronę sąsiedniej nieruchomości. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż poziom posadowienia fundamentów jest zgodny z zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Jednakże podniesienie rzędnej terenu poprzez wykonanie nasypu spowodowało, że wody opadowe z tej części działki spływają na działkę sąsiednią, a ziemia z niezabezpieczonego nasypu obsuwa się na posadowione poniżej sąsiednie zabudowania gospodarcze. Stwierdzono, że zabezpieczenie powstałej skarpy przed obsuwaniem się gruntu jest konieczne z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia i to zarówno dla nieruchomości sąsiedniej jak i dla nowo wzniesionego budynku inwestora, którego fundamenty zagrożone są utratą stabilności posadowienia. Inwestor zobowiązany decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] czerwca 2002 r. , przedłożył w wyznaczonym terminie projekt skutecznego zabezpieczenia nasypu przed obsuwaniem się. Projekt wykonany został przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, z uwzględnieniem możliwych do przyjęcia zastrzeżeń skarżącej, m.in. dotyczących wysokości muru, który został obniżony do najniższej z możliwych wartości, pozwalających na spełnienie jego funkcji. Ponadto, zgodnie z przedłożonym projektem, mur oporowy projektowany jest wzdłuż granicy ustalonej decyzją Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] grudnia 2001 r., co jest zgodne z wolą skarżącej. W projekcie uwzględniono także wykonanie drenażu w celu właściwego odprowadzenia wód opadowych. Zatem organ nadzoru budowlanego, po wykonaniu przez inwestora nałożonego obowiązku zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zobligowany był do wydania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Ustosunkowując się do argumentu skarżącej w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu, polegających na błędnym wytyczeniu położenia budynku w stosunku do spornej granicy między posesjami, organ odwoławczy stwierdził, iż w tej sprawie prowadzone było oddzielne postępowanie, zakończone decyzją ostateczną Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lipca 2000 r. Nr [...]. Skarga S. J. na tę decyzję, została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 29 maja 2002 r. oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2004 r. sygn. akt SA/Sz 372/03, po rozpoznaniu skargi S. J. uchylił omawianą decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2003 r. i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skargę należy uznać za zasadną z jednego istotnego powodu, a mianowicie tego, iż zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8 oraz art. 77 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ wydając decyzję zezwalającą na wznowienie robót budowlanych nie wziął zupełnie pod uwagę faktu uchylenia inwestorom na podstawie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Taka decyzja wydana dnia [...] października 2002 r. przez Prezydenta Miasta Szczecina znajduje się w aktach sprawy i -jak należy sądzić -jest ostateczna. W tej sytuacji - zdaniem Sądu - organ nadzoru budowlanego nie mógł wydać pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, wstrzymanych jego postanowieniem z [...] maja 2000 r. jedynie w celu budowy murku oporowego. Tymczasem organ architektoniczno-budowlany stwierdził istotne niezgodności realizowanego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i uchylił wydane pozwolenie na budowę. Dalsze roboty budowlane mogą być w tej sytuacji prowadzone na podstawie decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych wydanej na podstawie art. 50 i 51 Pr. bud. po wykonaniu przez inwestora nakazanych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem lub przedstawienia projektu zamiennego. Pozwolenie to zastępuje pozwolenie na budowę i zezwala na prowadzenie robót budowlanych przy określonej inwestycji. Kwestia ta została jednak całkowicie pominięta przez organy nadzoru budowlanego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co czyni tę decyzję wadliwą jako wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie reprezentowany przez radcę prawnego F. P. zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) i tym samym spełnienie określonej w przepisie art. 183 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przesłanki stanowiącej o nieważności postępowania. W skardze kasacyjnej wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano szczegółowo przebieg postępowań administracyjnych dotyczących przedmiotowej inwestycji, w szczególności powołano wydawane w tych postępowaniach rozstrzygnięcia. Podniesiono m.in., że organy nadzoru budowlanego prowadziły odrębne postępowanie w sprawie odstępstw dokonanych przez inwestorów A. i R. S. od warunków zawartych w decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] sierpnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę (zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2000 r. i przeniesionej na A. i R. S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r.) polegających na błędnym wytyczeniu położenia budynku w stosunku do spornej granicy między nieruchomością inwestorów a sąsiednią posesją nr [...] należącą do S. J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin po doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1a Pr. bud. udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w Szczecinie. Decyzję tę utrzymał w mocy Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] lipca 2000 r. Skarga wniesiona przez S. J. na powyższą decyzję organu drugiej instancji została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 29 maja 2002 r. sygn. akt SA/Sz 1932/2000. Sąd jednak nie wziął powyższego pod uwagę i połączył decyzję Prezydenta Miasta Szczecina wydaną w wyniku zakończonego już postępowania w sprawie istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę polegających na niewłaściwym usytuowaniu budynku z obecnie prowadzoną sprawą podniesienia poziomu nieruchomości nr [...] przy ul. [...] w Szczecinie i związanej z tym konieczności wybudowania muru oporowego. Z powyższego wynika, że Sąd uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na niezałatwienie przez organy nadzoru budowlanego sprawy odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, która to sprawa została już załatwiona poprzez wydanie decyzji ostatecznej oraz prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Tym samym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - Sąd naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, jako że nie uwzględnił przepisu art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia i tym samym spełniona została określona w przepisie art. 183 § 2 pkt 3 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanka stanowiąca, iż nieważność postępowania przed sądem administracyjnym zachodzi, jeżeli sprawa została już prawomocnie osądzona. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną organy nadzoru budowlanego obu instancji nie mogły poprzez uwzględnienie sprawy zakończonej decyzją ostateczną oraz prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istotny sposób naruszyć przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem uchylenie zaskarżonej decyzji było niezasadne. Ponadto podniesiono, iż w chwili rozpoznawania skargi przez Sąd decyzja uchylająca wszystkie decyzje o pozwoleniu na budowę ([...] października 2002 r.) była już ostateczna, co oznacza, iż uchylenie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy pozwolenie na wznowienie robót budowlanych ze względu na pozostawanie w obrocie decyzji o pozwoleniu na budowę - także nie jest zasadne. Pełnomocnik S. J. (skarżącej w postępowaniu przed sądem I instancji) wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, w której domagał się oddalenia tej skargi w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Stosownie do art. 175 § 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego), a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości we własnym zakresie dochodzenia, jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzuca zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (a więc opiera skargę na podstawie z art. 174 pkt 2 ppsa). Zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybienie to polega na nieuwzględnieniu przez Sąd art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). Przepis ten stanowi , że "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. , z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia". Skarga kasacyjna wywodzi, że sprawa odstępstw poczynionych przez A. i R. S. od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego została załatwiona w odrębnym postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją ZWINB z [...] lipca 2001 r. , a skarga S. J. na tę decyzję została oddalona wyrokiem NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie z 29 maja 2002 r. W zaskarżonym obecnie wyroku z dnia 2 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie wziął jednak tego pod uwagę i uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na niezałatwienie przez organy nadzoru budowlanego sprawy odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, która to sprawa została już załatwiona poprzez wydanie decyzji ostatecznej oraz prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Z tak sformułowanym zarzutem nie można się zgodzić. Uchylenie zaskarżonym wyrokiem decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych nastąpiło - jak to wyraźnie stwierdzono w uzasadnieniu wyroku - z jednego tylko powodu, a mianowicie nie wzięcia pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji faktu uchylenia inwestorom na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w wyroku z dnia 29 maja 2002 r. sygn. akt SA/Sz 1932/2000 nie wyraził żadnej oceny prawnej dotyczącej wpływu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w związku z określonymi nieprawidłowościami występującymi przy realizacji inwestycji. Co więcej, oceny takiej nie mógł wyrazić z oczywistej przyczyny, gdyż w dacie wydania tego wyroku decyzja o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze uchylona. To nastąpiło dopiero 17 października 2002 r. Pogląd prawny dotyczący powyższego zagadnienia zajął natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku, jednak trudno w tej sytuacji dopatrzyć się naruszenia art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wyrok NSA z 29 maja 2002 r. wydany był w innej sprawie (chociaż dotyczącej tego samego obiektu budowlanego). Wszczęcie postępowania związanego ze stwierdzeniem podniesienia rzędnej terenu stwarzającego określone zagrożenia dla nieruchomości S. J. nastąpiło na skutek jej pisma z dnia 14 stycznia 2001 r. (k. 55 akt adm. I instancji), zaś decyzja Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której dotyczył wyrok NSA z dnia 29 maja 2002 r. kończąca postępowanie administracyjne w sprawie zezwolenia na wznowienie robót zgodnie z przedłożonym projektem zmian dotyczących elewacji i usytuowania budynku zapadła [...] lipca 2000 r. Dlatego też nie może być mowy o związaniu orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 99 powołanej ustawy, które zapadło w innej sprawie. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi też nieważność postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 3 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie rozstrzygał bowiem zaskarżonym wyrokiem ponownie skargi na decyzję ZWINB z [...] lipca 2000 r. i nie uchylił tej decyzji. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, w którym wydany został zaskarżony wyrok była inna decyzja tego organu wydana - co należy jeszcze raz podkreślić - w innym postępowaniu. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co różni ten Sąd od wojewódzkich sądów administracyjnych, które mogą rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Takie ograniczenie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny może jedynie wykroczyć poza granice skargi kasacyjnej, czyli rozpoznać sprawę z urzędu, jeżeli dostrzeże przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 art. 183 ppsa. Jak wyżej wskazano, nie zachodzi przesłanka wymieniona w pkt 3 tego przepisu. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń prawa, które by mogły wskazywać na nieważność postępowania. W świetle przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej i będąc związanym jej granicami Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać sprawy w jej całokształcie oraz ocenić merytorycznie zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 184 ppsa należało orzec jak w sentencji.