IV SA/Wa 374/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska Asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Anna Nader po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2004 r. sprawy ze skargi A.T. i P. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę - Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpatrzenia odwołania Starosty [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. stwierdzającej, że zespół pałacowo – parkowy stanowiący własność S. T., ujęty w księdze wieczystej [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit c dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) zwanego dalej dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej – - uchylił decyzję Wojewody [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego tylko w przypadku kwestionowania obszaru całej nieruchomości (norm obszarowych, wynikających z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej) można było się domagać jej wyłączenia, w drodze decyzji administracyjnej spod działania wymienionego przepisu. Taki wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyprowadził z analizy § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 1 marca 1945 r. Wobec braku w przepisach prawa administracyjnego normy kompetencyjnego upoważniającej do orzekania w sposób przyjęty w pierwszej instancji (Wojewoda [...] oparł się bowiem na negacji istnienia związku funkcjonalnego przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego z pozostałą częścią majątku S. T., zapisanym w księdze wieczystej [...]) postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. W zaskarżonej decyzji podkreślono nadto, iż przejęcie nieruchomości ziemskiej w myśl art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej następowało z mocy prawa i odnosiło się do całych nieruchomości bez wyłączeń powierzchniowych. Obejmowało zatem także wszystkie budynki. Za takim poglądem przemawia zwłaszcza wzgląd na treść art. 6 powołanego wyżej dekretu oraz § 44 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. W złożonej skardze A. i P. T. jako następcy prawni S. T. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zdaniem skarżących rozstrzygający organ nadzoru pominął przede wszystkim potrzebę uwzględnienia w sprawie właściwego rozumienia pojęcia nieruchomość ziemska. Zostało ono zaś określone w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89, którą akceptowano w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. w wyroku z dnia 22 sierpnia 2000 r. sygn. akt IV SA 2582/98). Pojęcie nieruchomości ziemskiej wymaga odróżnienia zwłaszcza od nieruchomości o innym niż rolnicze przeznaczeniu. Dla jej wyodrębnienia wystarcza geodezyjne wydzielenie działki. Nie jest zaś konieczne istnienie osobnej księgi wieczystej. Decyzja organu odwoławczego prowadzi według skarżących do niedopuszczalnego rozszerzenia działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, bo opiera się na jego uproszczonej i restrykcyjnej wymienionego wyżej aktu prawnego interpretacji, przy pomocy sformułowań rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. bez rozważenia zgodności rozporządzenia z "literą i duchem dekretu". Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. W głosie do protokołu rozprawy poprzedzającego wydanie wyroku skarżący podkreślili w szczególności potrzebę rozróżnienia pojęcia "nieruchomość" i "nieruchomość ziemska" zauważając, iż § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. dawał możliwość zwracania się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego (obecnie wojewody) w dwóch przypadkach: 1. gdy na cele reformy rolnej przejęto nieruchomości inne niż ziemskie; 2. gdy na cele reformy rolnej przejęto nieruchomości ziemskie, lecz nie spełniające kryterium obszarowego. Powołany przepis stanowi o orzekaniu, "czy dana nieruchomość podpada pod działanie...." I nie precyzuje, że chodzi o nieruchomość ziemską. Umożliwiał on zatem orzekanie w stosunku do każdej nieruchomości, a nie tylko ziemskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał wskazane w tym przepisie normy obszarowe. Nieruchomości te przechodziły "bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości" na własność Skarbu Państwa (art. 2 ust. 1 zdanie ostatnie omawianego dekretu). Wymieniony skutek rzeczowy następował z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (tj. z dniem 13 września 1944 r.). Zarówno w normach powołanego dekretu, jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań uzasadniających wystąpienie wskazanego skutku od wydania aktów administracyjnych o charakterze konstytutywnym, czy też choćby odraczających ten skutek w czasie. Zainteresowana strona miała wprawdzie możliwość ubiegania się o wydanie decyzji administracyjnej ( § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.) w przedmiocie, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ale także wszczęcie postępowania w tym zakresie nie zawieszało skutku rzeczowego określonego w zdaniu ostatnim art. 2 ust. 1 omawianego dekretu. Dopiero ostateczna decyzja stwierdzająca, że określona nieruchomość ziemska nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowiła podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej. W niniejszej sprawie zagadnieniem centralnym jest dokonanie właściwej wykładni § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., jako że rzutuje ona bezpośrednio na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z brzmienia pierwszego z wymienionych wyżej przepisów wynika niewątpliwie wskazanie organu właściwego do orzekania czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Granice w jakich organ administracji upoważniony został do badania zasadności wniosku zainteresowanej strony ustanowione zostały jednak dopiero w kolejnym przepisie (§ 6). Stanowi on bowiem, że "strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ( ust. 1, pkt e) winna przedłożyć.... dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do .....o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt". Takie sformułowanie świadczy, iż przedmiotem postępowania przed organem administracji mogła być jedynie kwestia spełniania przez daną nieruchomość norm obszarowych ustanowionych przez daną nieruchomość, ustanowionych we wskazanym przepisie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i za wykluczone uznać należy badanie przez organ administracji innych okoliczności. Wprawdzie zarówno § 5 i § 6 rozporządzenia posługują się terminem "dana nieruchomość", a nie "nieruchomość ziemska", ale z faktu tego – wbrew stanowisku skarżących nie można wyciągać wniosku o szerszych, niż wyżej przedstawione kompetencjach organu administracji publicznej (badanie, czy dana nieruchomość była w konkretnym przypadku nieruchomością ziemską). Zestawienie treści obu powołanych przepisów rozporządzenia i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej powoduje bowiem, że zwrot "dana nieruchomość" rozumiany winien być jako nieruchomość ziemska. Kierując się przedstawioną wyżej wykładnią omawianych przepisów skład sędziowski rozpoznający niniejszą sprawę – odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo – uznaje za dopuszczalne orzekanie w drodze decyzji administracyjnej, o podpadaniu danej nieruchomości ziemskiej pod działanie art. 2 ust. 1 lit e. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tylko z uwagi na jej areał. W niniejszej sprawie nie było wątpliwości w zakresie norm obszarowych, wynikających z powołanego wyżej przepisu. Żądanie natomiast ustalenia, że nieruchomość objęta wnioskiem strony nie miała charakteru ziemskiego, z tego powodu nie mogła być z mocy prawa przejęta przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi w istocie domaganie się rozstrzygnięcia sporu o prawo rzeczowe do danej nieruchomości – a zatem sprawy cywilnej. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpa do rozpoznawania spraw cywilnych z zasady powołane są sądy powszechne. Kompetencje organów administracji w tym obszarze nie mogą być domniemywane i mogą wynikać tylko z wyraźnego przepisu szczególnego. Skoro nie ma – jak wywiedziono – przepisu upoważniającego organ administracji publicznej do rozstrzygania o zasadności żądania przedstawionego przez skarżących, to za legalne uznać trzeba rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylające decyzję Wojewody [...] i umarzające postępowanie organu pierwszej instancji. Nie oznacza to, że wyłączone jest dochodzenie roszczeń przedstawionych przez skarżących na drodze postępowania cywilnego. Ani bowiem dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, ani przepisy wykonawcze nie wykluczyły takiej drogi i tylko do sądu powszechnego należeć może zbadanie zasadności oczekiwań skarżących. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na marginesie dodać należy, iż stanowisko takie jak zajęte w niniejszej sprawie zaprezentowane już zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 250/04 i innych wydanych po tej dacie wyrokach.