II SA/Kr 499/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Elżbieta Kremer AWSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2004 r sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 14 stycznia 2002 r Nr [...] r w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Uzasadnienie. Decyzją z dnia 14 stycznia 2002r., nr [...] , [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2001r., nr [...] , którą orzeczono o braku podstaw do stwierdzenia u M. D. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Decyzję organu I instancji oparto na podstawie art. 4 pkt 5 i art. 12 ust. 1 Ustawy z 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej, art. 104 kpa oraz §10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, jak również rozpoznania dokonanego przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] oraz przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] dochodzenie epidemiologiczne. W uzasadnieniu zaś wskazano, że M. D. w latach 1957-1981 był pracownikiem Zakładów [...] "[...]" w [...]. Ponieważ jednak rozpoznane u niego schorzenia nie spełniają kryteriów do uznania ich zawodowej etiologii, brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, skoro właściwa placówka służby zdrowia nie dokonała rozpoznania klinicznego choroby zawodowej i wypowiedziała się negatywnie w tej sprawie. Z treścią tej decyzji nie zgodził się M. D.. W swoim odwołaniu stoi na stanowisku, że rozpoznane u niego uszkodzenie słuchu jest następstwem pracy w oddziaływaniu ponadnormatywnego hałasu. W wyniku rozpatrzenia jego odwołania organ II instancji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Podniesiono, że zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, warunkiem niezbędnym do stwierdzenia choroby zawodowej jest rozpoznanie choroby przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i ustalenie jej związku przyczynowego z wykonywaną pracą. W przedmiotowej sprawie zaś brak jest rozpoznania choroby zawodowej. M. D. był badany w kierunku chorób zawodowych przez właściwe placówki służby zdrowia.. Orzeczeniem z [...] .06.2001 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] stwierdził brak podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że stwierdza się głuchotę ucha prawego, lewostronne odbiorcze uszkodzenie słuchu dużego stopnia. M. D. był już badany w w/w Poradni Chorób Zawodowych w latach 1981 i 1982 i wówczas stwierdzono: prawostronne głębokie uszkodzenie słuchu, lewostronne mieszane uszkodzenie słuchu. Średni ubytek w uchu lewym wynosił w 1981 r. 12 dB, w 1982r. 27 dB. Zawodowego urazu akustycznego nie rozpoznano z uwagi na nietypowe uszkodzenie słuchu: 1. Duża asymetria; 2. Mieszany charakter uszkodzenia słuchu w uchu lewym; 3. Wielkość ubytku słuchu w uchu lewym 12 dB i 27 dB; 4. Od 1980r. brak jest narażenia, a zatem nie zaistniały nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia, wydanego w przedmiotowej sprawie [...] .04.1982r. W 2001 roku M. D. był badany konsultacyjnie w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] . W dniu [...] .08.01 r. Instytut wydał orzeczenie lekarskie nr rejestru: [...] o braku podstaw do rozpoznania przewlekłego urazu akustycznego. Instytut rozpoznał u M. D. głuchotę ucha prawego i niedosłuch mieszany ucha lewego. Średni ubytek słuchu po odjęciu poprawki na wiek dla ucha lewego wynosi 45 dB, ucho prawe - nieoznaczany. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego podano, że w okresie zakończenia pracy zawodowej w narażeniu na hałas, tj. w 1981 r., ubytki słuchu nie uzasadniały rozpoznania choroby zawodowej oraz w kolejnych latach po ustaniu narażenia na hałas obserwowana jest stała progresja niedosłuchu, co dowodzi, że nie jest on etiologicznie związany z narażeniem na hałas. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji powołano się na wyniki dochodzenia epidemiologicznego wskazujące poziom natężenia hałasu na stanowisku pracy odwołującego się (pomiary z lat 1980, 1991, 1997) wskazując, że przeprowadzone przez inspekcję sanitarną dochodzenie potwierdziło narażenie p. M. D. na hałas o natężeniu dźwięku przekraczającym dopuszczalne normatywy higieniczne, jednakże mieszany rodzaj niedosłuchu nie jest charakterystyczny dla przewlekłego urazu akustycznego, nie daje zatem podstaw do ustalenia związku przyczynowego między narażeniem zawodowym na hałas a stwierdzonym niedosłuchem. W przedmiotowej sprawie zostały wydane orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u M. D. przez jednostki służby zdrowia uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych, w tym Instytut Medycyny Pracy, który jest jednostką drugiego szczebla diagnostyczno - orzeczniczego, rozstrzygającą w sprawach spornych i wątpliwych. Wydane orzeczenia przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] .06.2001 r. i przez IMP w [...] z dnia [...].08.2001 r., są zgodne co do braku podstaw do rozpoznania u M. D. choroby zawodowej narządu słuchu, wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, tj. uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu. Obu jednostkom znane były warunki pracy M. D.. Organy Inspekcji Sanitarnej przy wydawaniu decyzji w przedmiocie choroby zawodowej wiąże tryb postępowania określony przepisami Rozp. Rady Ministrów z dnia 18.11.83r. w sprawie chorób zawodowych. Stosownie do przepisu § 10 cyt. rozporządzenia, podstawą do wydania decyzji w przedmiocie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie jednostki służby zdrowia właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych oraz wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Na podstawie całości zebranego materiału dowodowego, zważywszy na treść § 10 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, Małopolski Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie miał podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję M. D. nie zgadza się z orzeczeniem o odmowie rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, ponieważ jego zdaniem rozpoznane uszkodzenie słuchu powstało w następstwie pracy w hałasie. Podnosi, że opis stanowisk pracy o nasileniu hałasu został dostarczony dopiero Instytutowi w [...] przed wydaniem orzeczenia z 2001 r., wcześniej zaś brak było jakichkolwiek danych co do zagrożenia na stanowisku pracy. Zarzuca też nieprawidłowość w sposobie obliczenia średniej normy hałasu. Dodał również, że kartoteka z całą wcześniejszą dokumentacją lekarską zaginęła. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że występujące u osoby badanej schorzenia uważa się za choroby zawodowe, jeżeli są określone w wykazie chorób zawodowych i zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Tymczasem orzekające w niniejszej sprawie zespoły lekarskie już w roku 1981 i 1982 nie rozpoznały choroby zawodowej słuchu z powodu: nietypowego uszkodzenia słuchu - duża asymetria, mieszanego charakteru uszkodzenia słuchu w uchu lewym oraz wielkości ubytku w uchu lewym (12 dB w 1981 r. i 27 dB w 1982r.). Od 1980r. brak jest narażenia zawodowego, a zatem nie zaistniały nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia lekarskiego wydanego w sprawie w l 982r. Skoro zatem odpowiednie jednostki służby zdrowia ni e rozpoznały u skarżącego choroby zawodowej, organy Inspekcji Sanitarnej nie miały podstaw do stwierdzenia tych chorób drogą decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271), sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga w niniejszej sprawie została złożona w 2002r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004r. W konsekwencji podlega rozpoznaniu zgodnie z wyżej wskazaną zasadą. W ocenie sądu wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszaj ą prawo. Stosownie do §1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.), "za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy". Na pojęcie choroby zawodowej składają się zatem dwa elementy: istnienie schorzenia wymienionego w przedmiotowym wykazie, oraz istnienie związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. W pozycji 15 wykazu chorób zawodowych wymieniono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Jeżeli zatem u danej osoby stwierdzone zostanie tego typu schorzenie, stanowi ono chorobę zawodową w rozumieniu cytowanych przepisów. Zgodnie z treścią § 10 cyt. powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych, podstawą wydania przez inspektora sanitarnego decyzji w sprawie choroby zawodowej jest orzeczenie lekarskie wydane przez upoważnioną jednostkę służby zdrowia i wyniki dochodzenia epidemiologicznego. Opierając się na orzeczeniach lekarskich, orzekające w niniejszej sprawie organy administracyjne stwierdziły, że skoro dwie upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki służby zdrowia nie znalazły podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, również inspektor sanitarny nie mógł wydać pozytywnej decyzji. Podnieść jednak należy, że przedmiotowe orzeczenia lekarskie wydawane na użytek postępowania w sprawie chorób zawodowych są w istocie opiniami w rozumieniu art. 84 §1 kpa (tak m.in. NSA w wyroku z 21 września 2001r., sygn. akt I S.A. 2870/00; z dnia 14 kwietnia 1999r., sygn. akt I S.A. 1931/98; z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) i jak każdy dowód winny być przez organ wszechstronnie ocenione. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej, nie zawierającej przekonywającego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. Mając taką opinię, organ zobowiązany jest wezwać biegłych lekarzy do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Tymczasem w niniejszej sprawie orzeczenia lekarskie nie spełniają wskazanych powyżej wymogów. Uzasadnienia orzeczeń lekarskich są zbyt lakoniczne. Jako koronny argument przesądzający o niezawodowym charakterze rozpoznanego schorzenia słuchu powołują treść wcześniejszych orzeczeń lekarskich z lat 1981 i 1982. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...].06.2001 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] stwierdził głuchotę ucha prawego i lewostronne odbiorcze uszkodzenie słuchu dużego stopnia podnosząc, że "M. D. był już badany w w/wym. Poradni Chorób Zawodowych w latach 1981 i 1982 i wówczas stwierdzono: prawostronne głębokie uszkodzenie słuchu, lewostronne mieszane uszkodzenie słuchu. Średni ubytek w uchu lewym wynosił w 1981 r. 12 dB, w 1982r. 27 dB. Zawodowego urazu akustycznego nie rozpoznano z uwagi na nietypowe uszkodzenie słuchu: 1. Duża asymetria; 2. Mieszany charakter uszkodzenia słuchu w uchu lewym; 3. Wielkość ubytku słuchu w uchu lewym 12 dB i 27 dB; 4. Od 1980r. brak jest narażenia, a zatem nie zaistniały nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia, wydanego w przedmiotowej sprawie 26.04.1982r.". Podobnie w orzeczeniu z dnia 31.08.2001 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] rozpoznał u M. D. głuchotę ucha prawego i niedosłuch mieszany ucha lewego. Średni ubytek słuchu po odjęciu poprawki na wiek dla ucha lewego wynosi 45 dB, ucho prawe - nieoznaczany. W uzasadnieniu podano, że w okresie zakończenia pracy zawodowej w narażeniu na hałas, tj. w 1981 r., ubytki słuchu nie uzasadniały rozpoznania choroby zawodowej oraz że w kolejnych latach po ustaniu narażenia na hałas obserwowana jest stała progresja niedosłuchu, co dowodzi, że nie jest on etiologicznie związany z narażeniem na hałas. Pomimo kategorycznych stwierdzeń o rozpoznaniu schorzenia i jednocześnie zakwalifikowania go jako zawodowego, szerzej tego poglądu nie uzasadniono. Nie można zatem uznać, że w/w orzeczenia lekarskie w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadniają treść dokonanego rozpoznania. Należy podkreślić, że istnieje przyjmowane i utrwalone w orzecznictwie domniemanie związku przyczynowego pomiędzy chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie (por. np. wyrok SN z dnia 3 lutego 1999r., III RN 110/98, Prok.i Pr. 1999/7-8/56). Może ono być obalone poprzez wykazanie, że w konkretnym przypadku schorzenie powstało na skutek innych przyczyn. Tego jednak organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Nie można zatem uznać, że uzasadnienie decyzji jest wystarczające dla obalenia istniejącego domniemania związku przyczynowego pomiędzy schorzeniem a warunkami pracy. Podkreślenia przy tym wymaga, że obydwa zespoły lekarskie jak i zaskarżona decyzja powołują się na wcześniejsze orzeczenia lekarskie z lat 1981 i 1982, których w aktach sprawy nie ma. To właśnie wyniki tych orzeczeń lekarskich są zasadniczym argumentem odmówienia rozpoznanemu schorzeniu cech choroby zawodowej. Wobec ich braku Sąd nie może dokonać oceny prawidłowości tych orzeczeń. Wobec powyższego przyjąć należy, że decyzje organów obu instancji zapadły bez należytego wyjaśnienia sprawy, co naruszyło art. 7 i art. 77 §1 kpa. Podkreślić również należy, że choroba zawodowa to pojęcie prawne, a nie medyczne. Lekarz nie orzeka więc w kwestii uznania choroby zawodowej, lecz stwierdza jedynie stan chorobowy i jego przyczyny. Natomiast kwalifikacji prawnej schorzenia dokonuje inspektor sanitarny, uwzględniając zagrożenie występujące w miejscu pracy, narażające na dane schorzenie. Dodać przy tym należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. §1 ust. 1 cytowanego powyżej Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 18.11.1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Jak wynika z treści sporządzonych na użytek niniejszego postępowania orzeczeń lekarskich, jednym z powodów odmówienia uznania rozpoznanego u skarżącego ubytku słuchu za chorobę zawodową we wcześniejszych orzeczeniach z roku 1981 i 1982 była wielkość ubytku słuchu. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] .06.2001 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [...] stwierdził że jednym z powodów nierozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu jest "wielkość ubytku słuchu w uchu lewym 12 dB i 27 dB". Analogicznie w orzeczeniu z dnia 31.08.2001r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] stwierdził, że w 1981 r. ubytki słuchu nie uzasadniały rozpoznania choroby zawodowej. Uznano zatem za zasadny pogląd, że dopiero ubytek słuchu powyżej 30 dB odpowiada pojęciu choroby, podczas gdy mniejsze niż 30 dB obniżenie ostrości słuchu nie pociąga za sobą skutków społecznych i zdrowotnych mogących stanowić o chorobie narządu słuchu. Tymczasem w utrwalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok SN z 4 czerwca 1998r., sygn. akt III RN 36/98, OSNAPiUS 1999r., nr 6, poz. 192; także wyrok z dnia 5 listopada 1998r., sygn. akt I S.A. 1200/98, LEX nr 45833) przyjęty został pogląd, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej "uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu" ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Takiego ograniczenia omawianej choroby nie przewidywały obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego, wskazując jedynie ogólnie, że chorobą zawodową jest "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". Każde zatem uszkodzenie słuchu przekraczające fizjologiczne uszkodzenie słuchu związane ze starzeniem się organu słuchu jest chorobą zawodową, jeżeli wywołane jest hałasem występującym w środowisku pracy. Z tego powodu wydane w niniejszej sprawie decyzje zarówno organu II instancji, jak i poprzedzająca j ą decyzja organu I instancji, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stanowi to, stosownie do treści art. 145 §1 pkt l litera a, podstawę do ich uchylenia. Wadą przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania jest również naruszenie przez organ obowiązku pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2001r., II SA 1095/00, LEX nr 53441 oraz wyrok NSA z 17 lipca 2003r., SA/Bd 1271/03, ONSA 2004/2/83) brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ naruszył obowiązek ustalony w art. 10 §1 kpa. Zastrzeżenia budzą też zbyt lakoniczne uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, które nie spełniają wymogów art. 107 §3 kpa. Przeprowadzone zatem w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne było dotknięte wadami. Stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 litera a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchybienia proceduralne, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1kt 1litera c tej ustawy, stanowią podstawę do uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy .organy administracyjne winny w sposób prawidłowy i wyczerpujący przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie choroby zawodowej, uwzględniając w tym zakresie zawarte powyżej wskazówki Sądu. Dopiero wydane w oparciu o takie postępowanie rozstrzygnięcie nie będzie obarczone wadami prawnymi. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.