II SA/Wr 697/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004r. przy udziale - sprawy ze skargi M. i L. D. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał na podstawie art. 51 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) decyzję nr [...]nakazującą M. i L. D. rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego wzdłuż ul. B. i na drodze przeciwpożarowej (część działki nr [...]) usytuowanej pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] przy ul. B. we W. Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w dniu [...]r. oględzin, podczas których L. D. oświadczył, iż ogrodzenie posesji przy ul. B. [...] we W. powstało w [...] r. i zostanie rozebrane po zakończeniu budowy domu jednorodzinnego. W uzasadnieniu decyzji nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stwierdził, iż wprawdzie przedmiotowe ogrodzenie wykonano w [...]r., jednak przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., odnosi się do obiektów budowlanych, a do takich ustawodawca nie zakwalifikował ogrodzeń. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 9 tejże ustawy ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym, podobnie jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, przejazdy, place postojowe i place pod śmietniki. Podobnie stanowi ustawa uprzednia Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., która nie traktuje ogrodzeń jako obiektów budowlanych. Art. 2.1 tejże ustawy jako obiekty budowlane określa stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe stanowiące całość techniczno-użytkową wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełnienia przeznaczonych im funkcji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i L. D. domagając się jej uchylenia. Podniesiono, iż przedmiotowe ogrodzenie wybudowano w [...]r. za zgodą i nakazem właściciela terenu, tj. Spółdzielni Mieszkaniowej – [...] W. oraz Polskich Kolei Państwowych, tj. głównego inwestora. Nadto stwierdzono, iż nakaz wykonania ogrodzenia wynika z otrzymanego pozwolenia na budowę z dnia [...]r. Nr [...]oraz z dnia [...]r. nr [...]. Zmiana terminu rozbiórki ogrodzenia wynika z przerwania lub zakończenia realizacji budowy przez poszczególnych właścicieli bodów. Do odwołania dołączono pismo Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W. z dnia [...]r., w którym stwierdzono, iż zgodnie z § 11 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie określenia szczegółowych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego, ekologicznego i medycznego oraz warunków jakimi powinny odpowiadać drogi przeciwpożarowe (Dz. U. Nr 7, poz. 64) nie jest wymagana droga przeciwpożarowa do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. M. [...]-[...] we W. Po rozpatrzeniu odwołania małżonków D., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wydał w dniu [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki ogrodzenia pomiędzy budynkami Nr [...] i [...] przy ul. B. we W., zaś w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic placów i innych miejsc publicznych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Brak takiej czynności ze strony inwestorów powodować musi zatem konsekwencje w postaci interwencji organów nadzoru budowlanego poprzez zastosowanie odpowiednich norm ustawy – Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego część przedmiotowego ogrodzenia znajdująca się od strony ul. B. zrealizowana została z naruszeniem przywołanej regulacji art. 30 ust. pkt 2 i podlega w związku z tym sankcjom z art. 51 tejże ustawy. Natomiast ogrodzenie zrealizowane pomiędzy budynkami nr [...] i [...] przy ul. B. powinno być wyłączone z postępowania prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego z uwagi na brak występowania przesłanek uzasadniających konieczność zgłoszenia zamiaru jego budowy. Ponadto twierdzenie organu I instancji, iż ogrodzenie to zostało zrealizowane na drodze przeciwpożarowej, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uznał za niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ dostarczony przez odwołujących się dowód w postaci pisma wyjaśniającego Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej we W., wskazuje, iż przestrzeń pomiędzy wspomnianymi budynkami nie jest drogą pożarowa. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał odpadnięcie w tym przypadku przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowanego. Dlatego też w stosunku do części ogrodzenia pomiędzy budynkami nr [...] i [...] organ wyłączył możliwość wydania rozstrzygnięcia administracyjnego z uwagi na fakt, iż ogrodzenia między posesjami podlegają wyłącznej jurysdykcji sądów powszechnych. W konkluzji organ stwierdził, iż nakaz rozbiórki ogrodzenia powinien zostać utrzymany w mocy jedynie w części dotyczącej ogrodzenia od strony ul. B., a podstawę prawną niniejszego nakazu stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w którym jest mowa o konieczności wydania nakazu rozbiórki obiektu w przypadku zrealizowania robót budowlanych bez zgłoszenia, a nie jak wskazał organ I instancji – art. 51 ust. 2 tejże ustawy. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i L. D. domagając się jej uchylenia w części utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy. Skarżący podnieśli m.in., iż D. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego we W. przy prowadzonej analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uszedł uwadze termin wybudowania przedmiotowego ogrodzenia, tj. rok [...]. W tym czasie, jak twierdzą skarżący, nie byli zobowiązani zgłaszać budowy ogrodzenia właściwemu organowi. Zgodnie z przepisem art. 103 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994r., nie stosuje się art.48 do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli dniem 1 stycznia 1994 r. Do tych obiektów stosuje się przepisy ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., zatem organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości wydania decyzji w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ możliwość ta jest wyłączona przez w/w art. 103. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 & 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 & 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 & 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, jak i rozszerzać jej zakresu. Oznacza to tyle, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama sprawa tak pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Wskazać przy tym należy, że zmiana podstawy materialno - prawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej /a co ma miejsce w niniejszej sprawie/ prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy . W konsekwencji tegoż ma miejsce rażące naruszenie prawa /art.156 & 1 pkt.2 k.p.a/. Stanowisko to znajduje potwierdzenie tak w doktrynie / por. B.Adamiak i J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2.wydanie C.H.BECK , W-wa 1998, str.659/, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por. wyrok z dnia 15 września 1995r., sygn. akt IV SA 368/95 - niepublik/. W rozpatrywanej sprawie jest niewątpliwe, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Nr [...], nakazująca M. i L. D. rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego wzdłuż ul. B. i na drodze przeciwpożarowej (część działki nr [...]) usytuowanej pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] przy ul. B. we W., wydana została w oparciu o przepis art.51 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu wówczas obowiązującym /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126/. Zgodnie zaś z tym przepisem, w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w art.51ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. W myśl natomiast w/w art.51ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Z akt sprawy nie wynika jednak, by w niniejszej sprawie, a to przed wydaniem opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r., wydana została decyzja w oparciu o cyt. wyżej przepis art. 51ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na decyzją taką nie powołują się również same organy. Organ odwoławczy pomijając powyższe, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nakazania skarżącym rozbiórki ogrodzenia wybudowanego wzdłuż ul. B., przyjmując, że podstawę prawną winien stanowić art.51 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego, który stanowi o konieczności wydania nakazu rozbiórki obiektu w przypadku zrealizowania robot budowlanych bez zgłoszenia. Podkreślić należy, że z cyt. wyżej przepisu art. 51ust.2 Prawa budowlanego, stanowiącego materialno-prawną podstawę wydania decyzji z dnia [...]r. oraz z art.51 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego, stanowiącego materialno-prawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, wynika, że każdy przypadek określony w poszczególnym ustępie art. 51 Prawa budowlanego, stanowi, przy zaistnieniu określonych w nim przesłanek, sam z siebie samodzielną, niezależną podstawę materialno- prawną do nakazania przez organ rozbiórki obiektu. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję orzekał w innym zakresie niż uczynił to organ pierwszej instancji, dokonując tym samym zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Skoro zaś niewątpliwe jest w sprawie, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...]r. o nakazaniu skarżącym rozbiórki spornego ogrodzenia, oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art.51 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to organ drugiej instancji rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, w tym zatem zakresie winien był ją rozpatrzyć, oceniając, czy zachodziły, czy też nie podstawy do wydania decyzji z zastosowaniem w/w przepisu art.51 ust.2 Prawa budowlanego. Zastosowany natomiast przez organ odwoławczy przepis art.51 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w sytuacji, gdy tak jak to już wyżej Sąd zauważył, przepis ten stanowi niezależną, samodzielną podstawę do wydania nakazu rozbiórki obiektu, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności /art.15 k.p.a./, jako, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym. Istotnym również uchybieniem organu odwoławczego, było pominięcie swego wcześniejszego stanowiska, prezentowanego w decyzji kasacyjnej z dnia [...]r., Nr [...] w kwestii spornego ogrodzenia. Otóż w decyzji tej organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stwierdził iż, cyt. : "... ogrodzenie zostało wybudowane w roku [...], co wyłącza w całości możliwość zastosowania w stosunku do niego przepisu art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414 z późn.zm.). W związku z tym, że w aktach sprawy nie znaleziono dowodów przeciwnych, które świadczyłyby o innej dacie wzniesienia obiektu, organ odwoławczy nie może jednoznacznie stwierdzić, czy skarżone rozstrzygnięcie oparte zostało na słusznej czy też na błędnej podstawie prawnej. Konieczne jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy w I instancji, które pozwoli na ustalenie pewnej daty budowy. W razie stwierdzenia prawdziwości faktu podanego przez stronę organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem, jak wskazano powyżej, możliwości wydania decyzji w oparciu o art. 48 prawa budowlanego, ponieważ możliwość ta jest wyłączona przez art. 103 prawa budowlanego, zgodnie z którym do obiektów zakończonych przed 1.01.1995r. stosuje się przepisy ustawy uprzedniej - czyli prawa budowlanego z 24.10.1974r...". Mając na względzie powyższe - Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 & 1 pkt.2 w związku z art.156 & 1 pkt.2 k.p.a. oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt.I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy. Sąd natomiast podziela stanowisko organu odwoławczego, iż ogrodzenie między posesjami podlega wyłącznie jurysdykcji sądów powszechnych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, gdzie choćby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 1999r., sygn.akt IV SA 64/97 /LEX nr 47822/, Sad przyjął, iż w sprawie ogrodzeń miedzy sąsiednimi nieruchomościami nie wymagających pozwolenia ani zgłoszenia droga administracyjna jest niedopuszczalna, a spory może rozstrzygać sąd powszechny.