II SA/Wr 2721/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz M. W. kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez M. W. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania F. P. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] nakazującej zamurowanie otworu okiennego zlokalizowanego we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z kuchni) położonego w N. przy ulicy [...], w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. uchylił wyżej wymienioną decyzję Burmistrza Miasta [...] w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w wyniku pisemnej interwencji skierowanej w dniu 10 grudnia 1997 r. do Wojewody [...] przez M. W., a dotyczącej zlokalizowania budynku mieszkalnego wybudowanego w połowie lat osiemdziesiątych przez F. P. Po rozpatrzeniu skargi F. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 maja 1998 r. nr [...], którą to decyzją utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] nr [...], nakazującą F. P. zamurowanie otworu okiennego zlokalizowanego we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 marca 2000 w sprawie z dnia uchylił w/w decyzję organu odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że organy orzekające w sprawie administracyjnej w sposób oczywisty naruszyły przepisy proceduralne – art. 67 §1 i 2 k.p.a., art. 68 §1 i 2 k.p.a., art. 79 §1i 2 k.p.a., nie przeprowadzając w sposób właściwy postępowania dowodowego – w tym przypadku sporządzenia protokołu z czynności – pomiaru odległości budynku od granicy działki. Naruszenie to Sąd uznał za mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Mając na uwadze treść wydanego wyroku, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 8 września 2000 r. po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego – ponownie uchylił decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Organ uznał, że budynek został zlokalizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Organ podniósł, że przyjęto jako dowód oświadczenie inwestora, że ogrodzenie zostało zrealizowane na działce F. P. w odległości 0,60m od granicy działki M. W., wobec niemożności dokonania dokładnych pomiarów i oględzin sprawdzających z uwagi na brak słupków granicznych – a sprawa przebiegu granic należy do właściwości sądów cywilnych a nie organów nadzoru budowlanego. Następnie, po rozpatrzeniu skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 8 września 2000 r. Nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 lipca 2002 w sprawie sygn. akt II SA/Wr 2224/2000, uchylił ponownie zaskarżoną decyzję uznając, że w dalszym ciągu organ odwoławczy nie ustalił jednoznacznie i w sposób wyczerpujący okoliczności nakazanych wyrokiem NSA z dnia 10 marca 2000r. sygn akt II SA/Wr 1282/98, naruszając tym samym przepis art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. Ponadto Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lipca 2002r. wskazał, że będący wnioskodawcą M. W. nie cofnął wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie. Oczekiwał zatem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tej sytuacji organ nadzoru budowlanego II instancji nie miał podstaw prawnych do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem niniejszej sprawy, w dalszym ciągu argumentował, że decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] nr [...] nakazującą F. P. zamurowanie otworu okiennego zlokalizowanego we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego należało w jego ocenie uchylić i umorzyć postępowanie, gdyż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W postępowaniu odwoławczym w wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego ustalono, że odległość pomiędzy istniejącym budynkiem Pana P. a granicą działki M. W. wynosi 3,70m, natomiast odległość pomiędzy budynkiem skarżącego a budynkiem zaprojektowanym i wybudowanym przez M. W. na działce sąsiedniej wynosi 9m. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki (które obowiązywało w czasie realizacji przedmiotowej inwestycji) odległość ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy działki winna wynosić 4m. Przepis § 12 powołanego rozporządzenia zezwalał na zmniejszenie tej odległości, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a budynkiem projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m, zatem w ocenie organu odwoławczego, F. P. nie naruszył obowiązujących wówczas przepisów techniczno-budowlanych. Organ podniósł jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie inwestor przed realizacją budowy uzyskał wszystkie decyzje wymagane ówczesnymi przepisami tj. decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego pod budowę budynku mieszkalnego, a następnie uzyskał pozwolenie na budowę tego budynku, a w dniu 14 sierpnia 1988r. dopełnił obowiązku zawiadomienia organu o przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego, załączając wszystkie wymagane dokumenty. Organ dokumenty te przyjął, nie wniósł żadnego sprzeciwu, co oznaczało uznaniem, iż budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z warunkami i ustaleniami określonymi w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 12 października 1982r., a dokonane odstępstwa w trakcie realizacji inwestycji nie są istotne. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, odmienna ocena (w zakresie odstępstw od pozwolenia na budowę) dokonana po dziesięciu latach nie może zostać uznana za prawidłową, tym bardziej, że lokalizację budynku na sąsiedniej działce dostosowano do zabudowy istniejącej na działce nr A zachowując rygory zawarte w § 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. i zachowano 8 metrową odległość pomiędzy budynkami. W skardze M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że przedmiotowy budynek F. P. został zlokalizowany w odległości 3,70m od granicy jego działki, a zatwierdzony plan realizacyjny będący integralna częścią wydanego pozwolenia na budowę zakładał lokalizację domu w odległości 4,00m od granicy sąsiedniej nieruchomości. Skarżący zarzucił nadto, że organy dokonały błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przyjmując, że wystarczy zachowanie odległości pomiędzy sąsiednimi budynkami większej niż 8m, aby lokalizacja budynku była zgodna z wspomnianymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że właściwy organ zatwierdził F. P. plan realizacyjny na budowę budynku mieszkalnego w N., następnie również właściwy organ tj. Naczelnik Miasta i Gminy [...] na podstawie zatwierdzonego planu realizacyjnego udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Inwestor we właściwym organie zgłosił w dniu 14 lipca 1988r. przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego, organ przyjął zgłoszenie przystąpienia do użytkowania wraz ze wszystkimi wymaganymi dokumentami i nie wniósł żadnych zastrzeżeń, a zatem dokonane odstępstwa uznał za nieistotne. Zatem w ocenie organu odwoławczego, nie można zgodzić się z twierdzeniami skarżącego, że brak reakcji właściwego organu spowodowany został niezauważeniem tego odstępstwa. Oznacza to jedynie, że właściwy organ uznał odstępstwa te za nieistotne, a tym samym, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz mając na uwadze powagę rzeczy osądzonej, ponowne badanie tej sprawy powodującej ujemne konsekwencje dla inwestora byłoby sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa. W ocenie organu odwoławczego zostały zachowane wymagane w zakresie odległości budynków mieszkalnych określone przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, także i w aspekcie warunków zabezpieczenia przed pożarem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. to w oparciu o art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę o – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. W tym przypadku jest to z mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72 poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dotyczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 1 powołanej ustawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, mając na uwadze treść przepisu art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosownie do którego, ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2002 r. wiążą w sprawie ten Sąd, należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona bowiem decyzja narusza przepisy prawa materialnego, a nie podlega kontroli i ocenie Sądu Administracyjnego to, czy także w kryteriach słuszności, celowości bądź sprawiedliwości społecznej rozstrzygnięcie organu administracji jest trafne (porównaj: wyrok NSA z 21.10.1999r. LEX 47803). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ocena pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] nakazującej F. P. zamurowanie otworu okiennego zlokalizowanego we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z kuchni) położonego w N. przy ulicy [...], w terminie 30 dni od daty uprawomocnienia się decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Z lektury akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie prowadzone przez organy inspekcyjne zainicjowane zostało przez skarżącego M. W., który domagał się w istocie nakazanie właścicielowi sąsiedniej działki – F. P. doprowadzenia do stanu zgodnego z warunkami technicznymi zwróconej w stronę działki skarżącego ściany z otworami okiennymi w budynku mieszkalnym wzniesionym na sąsiedniej działce przez F. P., wobec usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki. Prowadząc postępowanie administracyjne organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997r.Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414 ze zm.) i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229 ze zm.) nakazał zamurowanie otworu okiennego we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (pomieszczenia kuchni) położonego N. przy ulicy [...] wskazując, że budynek F. P. wybudowany został w odległości 3,40m od granicy wschodniej działki, a nie jak zostało ustalone w planie realizacyjnym – w odległości 4,00m przez co zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62)z póź. zm.). W uzasadnieniu prawnym swojej decyzji organ pierwszej instancji powołał przepis § 12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia zgodnie z którym budynki mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciach z materiałów niepalnych lub trudnozapalnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4m od granicy działki, odległość ta może zostać zmniejszona do 3m jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W ocenie Sądu stanowisko organu pierwszej instancji jest trafne, nie można natomiast podzielić stanowiska organu odwoławczego, tym bardziej, że uznanie organu rozstrzygające w kwestii wydania nakazu w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. jest wyłączone (podobnie - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.03.1994r. Wokanda 1994/8/39). Odstępstwa zrealizowanego obiektu od udzielonego pozwolenia na budowę uzasadniały wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, bowiem wprowadzone zmiany naruszały przepisy techniczno budowlane (podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26.01.1999r. LEX nr 46653). Obowiązujące w czasie realizacji inwestycji przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej z dnia 3 lipca a 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. nr 17 poz. 62) - jako przepisy bezwzględnie obowiązujące określały, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Skoro w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że budynek mieszkalny F. P. usytuowany został w odległości 3,70m od granicy z działką skarżącego, to nie można uznać iż została zachowana odległość zastrzeżona powołanym wyżej przepisie. Natomiast zgodnie z przepisem §12 ust. 2 przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, ponieważ jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego budynek F. P. został zrealizowany, gdy nie istniała zabudowa sąsiedniej działki. Wobec ustalenia, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 §1 pkt1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało uchylić decyzję organu II instancji, stąd orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.