I OSK 425/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec, Jan Paweł Tarno (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "A." Spółka z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 4887/03 w sprawie ze skargi "A." Spółka z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "A." Spółka z o.o. w [...] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 120 zł ( sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 7 grudnia 2004 r. 6 II SA 4887/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 500 zł za naruszenie zakazu ruchu na drogach pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 12 ton, obowiązującego w dniu 19 lipca 2003 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że zgodnie z art. 92 ust. l pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych podlega ten, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów. Sankcje zawarte w powołanym wyżej przepisie odnoszą się zatem do podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Art. 4 ustawy o transporcie drogowym definiuje użyte w ustawie określenia, m. in. w pkt 2) stanowiąc, że międzynarodowy transport drogowy - podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej; określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. W świetle przedstawionych norm - stanowiących o odpowiedzialności administracyjnej (a nie karnej) wykonującego transport drogowy z naruszeniem warunków wynikających z okresowych ograniczeń ruchu pojazdów - to Skarżąca Spółka "A." podjęła się i wykonywała działalność gospodarczą w zakresie przewozu rzeczy kontrolowanym w dniu 19 lipca 2003 r. pojazdem samochodowym. Fakt ten dodatkowo potwierdziła złożonymi przed Sądem międzynarodowymi listami przewozowymi, z których jednoznacznie wynika, że jest stroną umowy przewozu. Jako przewoźnik "A." jest wpisana w pkt. 16 każdego z siedmiu listów przewozowych. W tym stanie rzeczy kierowca pojazdu - nawet gdy kierował pojazdem jako podmiot gospodarczy - nie wykonywał transportu drogowego w rozumieniu ustawy i nie był przewoźnikiem w cywilistycznym pojęciu tego słowa. Wynika to z powołanych wyżej definicji transportu drogowego zawartych w szczególności w art. 4 pkt 1-3 i 4 ustawy. Stroną umowy przewozu, zawsze jest przedsiębiorca będący jednocześnie przewoźnikiem, w rozumieniu prawa cywilnego. Mając powyższe na względzie, za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo reprezentowane przez osobę lub organy, które je prowadzą. To na nich spoczywa ciężar administracyjnej odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługują i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Nie może być inaczej, skoro ustawodawca nie tylko reglamentuje ustawowo podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu usług przewozowych poprzez jej licencjonowanie, ale i piętrzy ustawowo inne wymagania uprawniające do ubiegania się o licencję. Wyrazem tego jest art. 5 ust l ustawy o transporcie drogowym, stanowiący, iż podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego i to przy spełnieniu określonych w pkt. l - 5 wymogów: dobrej reputacji; legitymowania się certyfikatem kompetencji zawodowych przez przynajmniej jedną z osób zarządzających przedsiębiorstwem; posiadania sytuacji finansowej zapewniającej podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego potwierdzonej dostępnymi środkami finansowymi, majątkiem lub ostatnim bilansem rocznym przedsiębiorstwa w określonej ustawą wysokości, przedsiębiorca osobiście wykonujący przewozy i zatrudnieni przez przedsiębiorcę kierowcy, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz muszą spełniać wymagania określone w przepisach ustawy, przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym oraz w innych przepisach określających wymagania w stosunku do kierowców, a także nie być skazani prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa umyślne przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, mieniu, wiarygodności dokumentów lub środowisku; posiadanie tytułu prawnego do dysponowania pojazdem lub pojazdami samochodowymi spełniającymi wymagania techniczne określone przepisami prawa o ruchu drogowym, którymi transport drogowy ma być wykonywany. Konsekwencją tych wymogów są także inne przepisy ustawy o transporcie drogowym, np. art. 15 ust. l, w którym przewidziano obligatoryjne cofnięcie licencji w razie nie spełniania wymagań uprawniających do wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego, czy rażącego naruszenia warunków określonych w licencji lub innych warunków wykonywania działalności objętej licencją określonych przepisami prawa. Np. naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców, których adresatem także nie są kierowcy, lecz przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy - przewoźnicy. Ma zatem rację organ twierdząc, iż w istocie kierowca, w sytuacji wynikającej z bezspornego stanu faktycznego - nie jest przewoźnikiem, a wykonuje jedną z czynności składającą na sekwencję działań, których suma dopiero jest transportem drogowym, w rozumieniu ustawy transportowej. Konsekwencją naruszenia warunków w zakresie okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów jest kara pieniężna, będąca karą administracyjną nałożoną na podmiot podlegający rygorom ustawy o transporcie drogowym. Nie ma racji Skarżący twierdząc w skardze, że do nałożenia kary administracyjnej potrzebna jest jakakolwiek postać winy po stronie przedsiębiorcy, jako że odpowiedzialność administracyjna jest następstwem skutku - w postaci, naruszenia prawa. Nie jest natomiast prawdą, że przewoźnik zlecając wykonanie usługi prowadzenia pojazdu nie ma możliwości wymuszenia od kierowcy zachowań dotyczących wykonania tej usługi, w szczególności przestrzegania przepisów o okresowych zakazach ruchu. Wszak dochodzenie szkody wynikłej z wadliwego wykonania umowy cywilnoprawnej regulują przepisy kodeksu cywilnego. Z powyższych względów nie znajduje uzasadnienia powoływanie przez Skarżącego zasad odpowiedzialności, jakie przewidziane są w prawie karnym, w tym cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnoszący się do art. 42 Konstytucji. Przepis ten mający zastosowanie do odpowiedzialności karnej - nie może być zastosowany do odpowiedzialności administracyjnej. W skardze kasacyjnej "A." Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię przepisu art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym w zw. z § 2 pkt 3 lit. b) rozp. Min. Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 maja 2000 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach (Dz. U. nr 50, poz. 598) polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę prawną do wymierzenia skarżącemu kary administracyjnej w stanie faktycznym niniejszej sprawy z tytułu odpowiedzialności za skutek w postaci naruszenia prawa przez innego przedsiębiorcę; 2) niezastosowanie do oceny sprawy art. 42 Konstytucji zapewniającego ochronę przed odpowiedzialnością o charakterze karnym podmiotom nie będących sprawcami czynów zagrożonych karą, 3) niezastosowanie art. 2 Konstytucji nakazującego wymóg zachowania standardów demokratycznego państwa prawnego do oceny odpowiedzialności karnoadministracyjnej oraz naruszenie wynikającej z tego przepisu zasady zaufania do państwa wyrażającej się w oczekiwaniu, że podmiot nie naraża się na skutki prawne nie dające się przewidzieć w swoim działaniu, i na tej podstawie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] oraz umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sadowi I instancji; 2. zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego zgodnie z załączonym spisem kosztów. W uzasadnieniu podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zasada odpowiedzialności administracyjnej wynikająca z art. 92 ustawy o transporcie drogowym pozwala na przypisanie tej odpowiedzialności podmiotowi wykonującemu transport drogowy bez względu na stosunek prawny łączący osobę sprawcy karalnego naruszenia, którym się przedsiębiorstwo transportowe posługuje. Do przypisania tej odpowiedzialności administracyjnej wystarczy skutek w postaci naruszenia prawa, a charakter działalności transportowej, licencjonowanej i obarczonej koniecznością spełnienia wymagań ustawowych również w stosunku do kierowców, stanowi dodatkową przesłankę uzasadniającą przyjęcie tej odpowiedzialności za skutek. Stanowisko takie jest nieuzasadnione, jest ono wynikiem błędnej oceny art. 92 ustawy o transporcie drogowym jako materialnoprawnej podstawy zastosowania kary pieniężnej wobec skarżącego . W myśl art. 92 ustawy o transporcie drogowym "Kto wykonuje transport drogowy ...., naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ...." między innymi w zakresie zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów, podlega karze pieniężnej. Czyn będący naruszeniem przepisów, który wyczerpuje znamiona wykroczenia, podlega wyłącznie przepisom tej ustawy / ust 3/. Przepis ten umieszczony jest w rozdziale zatytułowanym "Kary pieniężne". Już z połączenia treści przepisu z tytułem rozdziału wynika, że chodzi tu o odpowiedzialność za czyn stanowiący naruszenie obowiązków wynikających z przepisów i to odpowiedzialność o charakterze karno - administracyjnym. Świadczy o tym zarówno skierowanie kary do adresata obowiązku, który został naruszony, jak i włączenie wykroczeń do zakresu odpowiedzialności z tego artykułu. Odpowiedzialność karna nie może być oderwana od podstawowej przesłanki w postaci winy. W przypadku niniejszej sprawy odpowiedzialność skarżącego można oceniać jedynie z punktu widzenia winy organizacyjnej. W ustalonych okolicznościach ani organizacja działalności skarżącego nie miała wpływu na popełnienie naruszenia, ani nie zachodził brak nadzoru nad sprawcą, ani też brak należytej staranności w wyborze kierowcy - przedsiębiorcy. Otrzymał on zlecenie transportowe w piątek 18 lipca z datą rozładunku w Niemczech w poniedziałek 21 lipca i nie istniały żadne powody do naruszenia zakazu jazdy w sobotę 19.07.2003r., szczególnie wobec zakazu ruchu obowiązującego również po stronie niemieckiej. Samodzielność działania kierowcy -przedsiębiorcy wykonującego usługę należącą do istoty jego działalności gospodarczej jest okolicznością mającą istotne znaczenie w sprawie. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 3.11.2004r. sygn. K 18/03, art. 42 Konstytucji obejmuje szeroko rozumianą odpowiedzialność represyjną, nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu. Stosowanie kary pieniężnej za naruszenie przepisów jest również rodzajem represji i podlega ocenie z punku widzenia lego przepisu Konstytucji. Zatem tylko sprawca czynu zabronionego pod groźbą kary może podlegać odpowiedzialności represyjnej, a skarżący sprawcą nie był, nawet przez niedołożenie dostatecznej staranności. W państwie prawa stosowanie kar administracyjnych powinno opierać się na podstawowych zasadach odpowiedzialności opartych na winie, a nie samym skutku, jak to wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nawet ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego, jak to podkreśla się w zaskarżonym wyroku, nie sięga tak daleko, aby karać przedsiębiorcę za czyn popełniony przez innego przedsiębiorcę, przy czym nie chodzi tu o odpowiedzialność cywilną, lecz o ukaranie za czyn zabroniony, Zasady odpowiedzialności przewoźnika za szkodę wynikłą w czasie przewozu stanowią odmienną dziedzinę, w której również nie istnieje bezwzględna odpowiedzialność za skutek. Art. 2 Konstytucji stanowi zasadę państwa praworządnego opartego na zapewnieniu podmiotom obrotu prawnego pewności i bezpieczeństwa prawnego. Zasada ta została naruszona ukaraniem skarżącego za działanie innego przedsiębiorcy, na które skarżący nie miał żadnego wpływu. Sąd w zaskarżonym wyroku miał obowiązek dokonać oceny odpowiedzialności karnoadministracyjnej z art. 92 ustawy o transporcie drogowym przy zastosowaniu zasad konstytucyjnych określonych art. 2 i 42 Konstytucji, której przepisy stosuje się bezpośrednio. Argument Sądu Administracyjnego, że przewoźnik może wymusić od kierowcy przestrzeganie przepisów poprzez dochodzenie od niego szkody wynikłej z wadliwego wykonania umowy cywilnoprawnej jest chybiony. Takie działanie przewoźnika może nastąpić dopiero po zapłaceniu nałożonej kary pieniężnej, a nie przed jej nałożeniem, a przede wszystkim przed popełnieniem naruszenia. Popełnienie czynu przypisanego skarżącemu, mimo braku jakiegokolwiek wpływu na zachowanie kierowcy - przedsiębiorcy, może prowadzić do cofnięcia skarżącemu licencji transportowej, szczególnie gdyby przekroczenia przepisów przez kierowców się mnożyły. Skarżący przestrzega bowiem warunków postawionych przez ustawę w stosunku do kierowców, którymi się posługuje, jednak nie może zgodzić się ze stanowiskiem, że naruszenia przez nich przepisów i obowiązków takie jak w niniejszej sprawie, obciążają konto skarżącego i mogą prowadzić do utraty licencji . Należy podkreślić, że skarżący nie kwestionuje swej odpowiedzialności z art. 92 powołanej ustawy za cały szereg czynów, które sam spowodował, takich jak na przykład brak opłaty drogowej, nieczynny tachograf, nie wyposażenie kierowcy w wykresówki, nie przechowywanie ich przez wymagany okres czasu. Również przedsiębiorca osobiście wykonujący transport drogowy może podlegać odpowiedzialności karno administracyjnej za naruszenie przez niego np. zakazu ruchu, czy przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu. Obowiązki, które zostały naruszone, były w takich przypadkach nałożone na podmiot wykonujący transport drogowy. W takich przypadkach adresat kary jest tożsamy z adresatem obowiązku, co winno być regułą. Natomiast w niniejszej sprawie obowiązek przestrzegania zakazu ruchu pojazdów skierowany był do kierującego pojazdem, tak jak i inne obowiązki wynikające z przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Należy więc uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 92 ustawy o transporcie drogowym nie uwzględniającą zasad wynikających z Konstytucji, która to przesłanka stanowi podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt l ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymaganiom, ale jest bezzasadna. Przepis art. 92 ust. l pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ustanawia odpowiedzialność administracyjną, (a nie karnoadministracyjną, jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną), podmiotów wykonujących transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne. Poza argumentami natury językowej, które powołał Sąd I instancji, za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Stosownie do unormowania zawartego w ust. 3 przywołanego przepisu, jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa w ust. 1, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy niniejszej ustawy o transporcie drogowym. Oznacza to, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego przez ustawę skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy. Zarzut naruszenia art. 42 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie jest również bezzasadny, ponieważ przepis ten odnosi się do odpowiedzialności karnej, która tutaj nie ma miejsca. Nietrafny jest wreszcie zarzut niezastosowania art. 2 Konstytucji, ponieważ Sąd nie mógł tego przepisu stosować bezpośrednio w sytuacji, kiedy rozpoznawana przezeń sprawa znajduje uregulowanie w przepisach ustawy, m. in. w art. 92 ustawy o transporcie drogowym. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 tejże ustawy.