II SA/Wr 2918/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący : sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant : referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] wydaną w oparciu o art. 48 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. tj. z 2000 nr 106 poz. 1126) nakazano panu G. P. usunąć z działki nr A karta mapy [...] w P. – gołębnik ustawiony na kołach. Organ podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w swojej decyzji nr [...] wydanej z urzędu stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 5 grudnia 2001r. umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące legalności ustawienia przez G. P. gołębnika na kołach ustawionego na działce nr A w P. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że ustawiony na przełomie września i października 2001r. gołębnik nie jest pojazdem na kołach, a kubaturowym obiektem budowlanym postawionym na bloczkach betonowych, przy czym koła gołębnika znajdują się w miejscu oparcia obiektu na bloczkach i są zamocowane w sposób nietrwały, nie mogą służyć do przemieszczania gołębnika z miejsca na miejsce. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał iż gołębnik jest tymczasowym obiektem budowlanym zrealizowanym bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zatem w opisanym stanie faktycznym winny mieć zastosowanie przepisy art. 28 i 41 ust. 3 Prawa budowlanego i dlatego orzeczono jak na wstępie decyzji . Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wniósł G. P. podnosząc, że od przeszło dwóch lat starał się o uzyskanie pozwolenia na budowę gołębnika na własnej działce, jednakże z uwagi na przyznanie przymiotu strony w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym – sąsiadom oraz z uwagi na wnoszone przez nich sprzeciwy, do chwili wniesienia odwołania nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co spowodowało konieczność postawienia gołębnika w formie pojazdu. Podkreślił, że gołębnik nie jest inwestycją uciążliwą i usytuowany jest z dala od sąsiednich budynków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust.2 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania G. P. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i na zasadzie art. 48 Prawa budowlanego nakazał G. P. rozbiórkę gołębnika zlokalizowanego na działce A w P. W uzasadnieniu skarżonej decyzji argumentował, że wybudowany przez G. P., bez uzyskania pozwolenia na budowę, jak również bez uprzedniego dokonania zgłoszenia zamiaru budowy, gołębnik jest kubaturowym obiektem budowlanym postawionym na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie. Do ścian obiektu w sposób nietrwały zamocowano koła, znajdujące się w miejscu oparcia obiektu na bloczkach i nie mogą służyć do jego przemieszczania. Obiekt powstał w miesiącach letnich 2001 roku, ma wymiary 19m x 2,7m i ok. 10m x 2,7m jest tymczasowym obiektem budowlanym podlegającym regulacjom Prawa budowlanego. Powyższe okoliczności stwierdzone w wyniku dwukrotnych oględzin, w ocenie organu odwoławczego, spowodowały że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Organ II instancji wskazał, że G. P. wybudował gołębnik bez wymaganego pozwolenia i taka sytuacja skutkuje obligatoryjnym wydaniem nakazu rozbiórki, brak jest natomiast przesłanek do wydania nakazu usunięcia gołębnika. W ocenie organu odwoławczego nieprawidłowo, określono w decyzji organu pierwszej instancji, obiekt podlegający rozbiórce, jako gołębnik ustawiony na kołach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że już w decyzji "nieważnościowej" wykazano, że gołębnik ten jest ustawiony na bloczkach, a nietrwale zamocowane koła pełniły jedynie funkcje ozdobną i maskowały rzeczywisty charakter gołębnika jako obiektu budowlanego. Organ podkreślił, że takie ustalenia potwierdzono w ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 21 sierpnia 2002r. nr [...]. Organ odwoławczy przyznał, iż prawidłowo zakwalifikowano w decyzji pierwszoinstancyjnej przedmiotowy gołębnik jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt.5 Prawa budowlanego, gdyż nie został trwale połączony z gruntem, jest to jednak taki tymczasowy obiekt budowlany, jak wywodził organ , o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego oraz w art. 29 ust.1.pkt 5a, nie jest jednocześnie obiektem zaplecza budowy, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt3 Prawa budowlanego. W konsekwencji, organ uznał, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 Prawa budowlanego, budowa gołębnika wymagała uprzedniego wydania zezwolenia na budowę. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. P. wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] oraz poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], zarzucając, że nie miał zamiaru popełnienia samowoli budowlanej i w swoim przekonaniu jej nie popełnił. Przyznał, że wykonał obiekt budowlany lecz jego wykonanie poprzedzone zostało zgłoszeniem zamiaru budowy gołębnika w oparciu o art. 29 ust.1 pkt 5 Prawa budowlanego, a po upływie przewidzianego prawem terminu wykonał podwozie i ustawił dwa prostokątne gołębniki na kołach. Całość w kształcie litery L została podparta bloczkami betonowymi dla odciążenia kół. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów inspekcyjnych, iż przedmiotowy gołębnik jest obiektem budowlanym i że sposób mocowania kół uniemożliwia jego przesuwanie. Skarżący zarzucił nadto naruszenie przepisu art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, bowiem organy nie pozwoliły na udowodnienie faktu mobilności gołębnika. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wywodził, że w sprawie nie naruszono zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażoną przepisem art. 7 k.p.a., co zarzuca skarżący, bowiem stan faktyczny został dokładnie wyjaśniony - dzięki czemu ustalono, iż gołębnik jest obiektem budowlanym, nie zaś pojazdem z zamocowanym podwoziem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. to w oparciu o art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę o – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. W tym przypadku jest to z mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72 poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dotyczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 1 powołanej ustawy. Stosownie do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – stanowiącej fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego – organy administracji działają na podstawie prawa. Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 48 ustawy właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak przyjmuje się w judykaturze treść art. 48 ustawy jest wyrazem odejścia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ogranicza organ w istocie do sprawdzenia, czy na dany obiekt budowlany uzyskano wymagane pozwolenie na budowę lub dokonano wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Obowiązek ten wynika wprost z art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z treścią którego "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ." W wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., nr P 2/98 (OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przy podejmowaniu rozstrzygnięć na podstawie art. 48 Prawa budowlanego tzw. "luz decyzyjny" został praktycznie wyeliminowany, zaś treść decyzji organu administracji – w razie spełnienia ustawowych przesłanek – jest w pełni zdeterminowana merytorycznie. W uzasadnieniu wyroku podniesiono m. in. że "Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 28 prawa budowlanego "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...)". Wyjątki od tej zasady formułuje art. 29 prawa budowlanego zawierający taksatywne wyliczenie rodzajów budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Uzupełnia tę regulację art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, określający rodzaje budów i robót budowlanych, których prowadzenie wymaga - w miejsce pozwolenia na budowę - zgłoszenia właściwemu organowi. Takiego zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, zaś do ich wykonywania przystąpić można, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W sytuacjach należących do tej ostatniej kategorii właściwy organ może jednak również nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepisy prawa budowlanego zawierają w swojej treści wyczerpujące określenie materialnych i formalnych przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 32-35 ustawy), co wyklucza jednocześnie uznaniowość rozstrzygnięć podejmowanych w tym przedmiocie, obligując właściwy organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wymagania ustawowe są spełnione. W świetle omówionych wyżej przepisów "samowolą budowlaną" jest więc trwająca lub już zakończona budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stwierdzenie "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia organ administracji publicznej jest zobligowany ustawowo, jedyny dopuszczalny wyjątek formułuje wskazany już art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, warunkując uniknięcie rozbiórki obiektu upływem czasu od zakończenia jego budowy (5 lat) oraz zgodnością jego istnienia na danym terenie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak pozwolenia na budowę jest w tej sytuacji sanowany uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że konieczną ale i wyłączną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach "samowoli budowlanej" jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi, albo prowadzenia budowy wbrew jego sprzeciwowi. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn zaistnienia tego rodzaju braku, stanu zaawansowania budowy, ani od dochowania materialnoprawnych przesłanek, które warunkowałyby uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyby inwestor wszczął postępowanie zmierzające do jego uzyskania." Odnosząc powyższy wywód do występującego w sprawie stanu faktycznego oraz treści zarzutów skargi stwierdzić należało, iż w stanowisku organów nadzoru budowlanego nie sposób dopatrzyć się jakiejkolwiek wadliwości. Organy w sposób prawidłowy ustaliły rodzaj wzniesionego obiektu i okres w jakim został wybudowany. Nie jest też sporne między stronami, iż skarżący nie uzyskał przed rozpoczęciem budowy stosownego pozwolenia budowlanego. Wyniki oględzin obiektu budowlanego zostały utrwalone na piśmie, a strony zostały w sposób prawidłowy zawiadomione o terminie wizji i wzięły w niej udział. Protokół z oględzin został podpisany przez wszystkie osoby biorące w nich udział, w tym także przez skarżącego G. P. Do protokołu G. P. dołączył oświadczenie, że przedmiotowy obiekt jest typowym gołębnikiem, a usytuowanym na kołach tylko dlatego, iż przez okres dwóch lat nie mógł uzyskać decyzji administracyjnych pozwalających na legalne rozpoczęcie budowy. Argumentacja zawarta w skardze jakoby wzniesiony obiekt miał charakter pojazdu nie znajduje oparcia w materiałach sprawy, a w szczególności w przywołanym protokole kontroli z dnia 26 marca 2002r., z którego w sposób jednoznaczny wynika, że jest znacznych rozmiarów, wykonany został w oparciu o projekt opracowany przez Pracownię Projektową, z jedynym odstępstwem - nie wykonano fundamentów a oparto gołębnik na bloczkach. Obiekt użytkowany jest jako gołębnik. Bez znaczenia, w ocenie Sądu, jest też okoliczność, z jakich materiałów zbudowano obiekt oraz sposób jego połączenia z gruntem. Nie ma w sprawie znaczenia okoliczność, iż gołębnik został w całości przeniesiony z innego terenu, bowiem również takie roboty jak ustawienie gotowego obiektu na nieruchomości stanowią w rozumieniu Prawa budowlanego roboty budowlane (art. 3 pkt 7). Za zasadne należy ponadto uznać stanowisko organu orzekającego, iż gołębnika ustawionego przez stronę skarżącą nie można traktować jako obiektu gospodarczego związanego z produkcją rolną jak też jako obiektu małej architektury ( porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.04.1999r. – sygn. IV SA 1830/96 LEX 47183). W tym stanie rzeczy dokonana przez organ ocena, prowadząca do uznania, że obiekt ten podlega przepisowi art. 48 Prawa budowlanego jest zgodna z prawem. Przepis ten, jak wyżej wskazano, nie dopuszcza możliwości legalizacji samowoli budowlanej obligując organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki obiektu lub jego części w razie stwierdzenia zaistnienia samowoli budowlanej. Taki stan faktyczny wystąpił właśnie w niniejszej sprawie. W świetle powyższego, przyjąć należało że decyzja ostateczna, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nie narusza przepisów prawa ani w zakresie podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego jak i wymaganych w tym zakresie zasad postępowania administracyjnego i w związku z tym na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak na wstępie.