II OSK 319/05

Sygn.akt II OSK 319 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 grudnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Barbara Gorczycka-Muszyńska, , Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. i T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 1548/03 w sprawie ze skargi S. i T. T. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie 2. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżących S. i T. T. kwotę 150 zł (sto pięćdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. i S. T. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...], Nr [...] o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji "Ś." [...]. W piśmie z dnia 17 lipca 2003r. T. i S. T. podnieśli, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uwzględnia geodezyjnego podziału działki nr 221/1 i 221/2, a ponadto nie wyrazili zgody na projektowaną długość ich budynku na działce nr 221 oraz zarzucili, że nie określono szczegółowego przeznaczenia budynku. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Miasta [...] uwzględniła zarzuty skarżących odnośnie aktualnego podziału działki nr 221, natomiast w odniesieniu do pozostałych zarzutów stwierdziła, że graficzny projekt planu przeznacza działkę 221 pod zabudowę obiektem kubaturowym, którego długość jest równa długości istniejącego budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr 223/2. Skargę na powyższą uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił, stwierdzając, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może zatem dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a w tym badania zgodności z określoną ww. ustawą procedurą planistyczną. W ocenie Sądu I instancji organy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ś." [...], dochowały wymogów określonych ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podniósł także, że obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji doszedł do przekonania, że mimo naruszenia chronionego prawem interesu skarżącego, wynikającego z uprawnień właścicielskich, Rada Miasta [...] nie miała obowiązku uwzględnienia zarzutu, bowiem działała w granicach przysługującego jej uznania, którego nie nadużyła. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. i S. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprzecznie z przesłankami w tym przepisie wymienionymi, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości ustaleń i wniosków poczynionych przez Sąd I instancji, w tym w szczególności, co do braku nadużycia ze strony organu gminy przysługującego mu uznania administracyjnego. Na wypadek, gdyby zarzut ten nie został uwzględniony jako samodzielna podstawa skargi kasacyjnej, skarżący zarzucili Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną ich interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] nie narusza obowiązującego prawa. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że niezwykle lakoniczne uzasadnienie wyroku uniemożliwia skarżącym skuteczne kwestionowanie stanowiska Sądu, a tym samym obrony ich praw. Projekt miejscowego planu w odniesieniu do działki skarżących przewiduje częściowe zabudowanie działki, co sprawa, iż staje się ona w zasadzie bezużyteczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. To zaś oznacza, że jest związany podstawami kasacyjnymi zawartymi w skardze kasacyjnej, a z urzędu może brać pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania sądowego. Zarzuty przytoczone w skardze kasacyjnej T. i S. T. są po części usprawiedliwione, po części zaś nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie mają te zarzuty skargi kasacyjnej, które związane są z naruszeniem prawa własności. I aczkolwiek mają rację skarżący, że prawo własności w RP jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Możliwości tych ograniczeń dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczana, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do regulacji art. 32 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Upoważniała ona gminy, tak jak to zresztą czyni aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalały przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 2 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie tak jak tego wymaga Konstytucja RP. W świetle powyższego wywodu nie znajdują usprawiedliwionych podstaw te zarzuty skargi kasacyjnej, które kwestionują prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, jednak pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie – w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – doktrynalnie określanym władztwem planistycznym nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie był zobowiązany do kontroli zaskarżonej uchwały i pod tym kątem. Skarżący w skardze do WSA podnieśli zarzuty, do których Sąd rozpoznający sprawę odniósł się ogólnie, pozostając przy sformułowaniach na tyle zgeneralizowanych, że rzeczywiście poddających w wątpliwość, iż rozważano zastrzeżenia w stopniu dostatecznym do podjęcia zaskarżonego wyroku. Z uzasadnienia do zaskarżonego wyroku wynika, że Rada Miasta w [...], opracowując projekt ww. planu dochowała postanowień procedury planistycznej określonej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a skarżący mieli zapewnioną możliwość obrony swoich interesów. Te ogólne sformułowania nie zostały jednak odniesione do konkretnych twierdzeń skargi, zasadnym czyniąc zarzut strony skarżącej naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności jest obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie powinno być dokonywane przez Sąd kasacyjny. To sąd pierwszej instancji powinien, oceniając legalność zaskarżonej uchwały, zbadać i jednoznacznie ocenić, a ocenę tę poprzeć stosowną argumentacją, czy Rada Miasta w [...] korzystając z uprawnień planistycznych jej przysługujących, uprawnień tych nie nadużyła. Nie czyniąc tego sąd nie spełnił wymogów art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązujących m.in. do wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia. Niezależnie od tego, wyraźnych i niebudzących wątpliwości ustaleń wymaga zgodność zaskarżonej uchwały z całokształtem obowiązujących przepisów prawa, a nie tylko z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jakby to mogło wynikać z uzasadnienia do zaskarżonego wyroku. Mając to na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.