II SA/Łd 355/03

Dnia 8 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. K. i M. K. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) uchyla decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [..] nr [..] 3) zasądza od Wojewody [..] solidarnie na rzecz H. i M. K. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 4) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [..]. wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. i A. K. pozwolenia na budowę, obejmujące rozbudowę budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. A "O", nr ew. działki 182/29 i 612/9, zobowiązując przy tym inwestorów do wykonywania robót zgodnie z warunkami zawartymi w protokole ZUD nr 363/2003 z dnia 6 września 2002r. i ustanowienia kierownika budowy. Jednocześnie Prezydent Miasta S. zaznaczył, że inwestorzy nie są zobowiązani uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na wniosek G. i A. K. z dnia 4 października 2002r. wszczęto postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego realizację rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce wskazanej wyżej. O wszczęciu postępowania powiadomiono strony. W piśmie z dnia 16 października 2002r. jedna ze stron wniosła swoje uwagi podnosząc, że roboty budowlane przy przedmiotowej rozbudowie zostały rozpoczęte, a nadto nie wyraża zgody na rozbudowę, która graniczy z jej nieruchomością. Prezydent Miasta S podał także, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, iż w sprawie rozpoczętych robót toczyło się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, który decyzją z dnia [..] umorzył postępowanie w tej sprawie, gdyż część obiektu, która została wykonana samowolnie, została już rozebrana. Zamierzona rozbudowa została usytuowana w odległości 1 ,70 m od granicy z działką o nr ew. 184/3 i 184/5, a lokalizacja ta zgodna jest z § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jednolity: Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Od powyższej decyzji złożyli odwołanie H. i M. K., w którym podnieśli, iż jako bezpośredni sąsiedzi inwestorów w ramach ochrony własnego interesu prawnego nie wyrażają zgody na rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego w odległości 1,70 m od granicy z ich działką. Odwołujący się podali także, że G. i A. K. nie rozmawiali z nimi o możliwościach wzajemnego porozumienia w sprawie wspólnego optymalnego zagospodarowania terenu, a nawet wręcz przeciwnie - nie pozwalają im na korzystanie z placu wynajętego na czas określony firmie "E", która prowadziła działalność jeszcze przed wybudowaniem domu inwestorów. Nadto, zdaniem skarżących, z powodu braku porozumienia, rozbudowa ta zagraża możliwości zagospodarowania ich działki w przyszłości. Decyzją z dnia [..] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 wskazanej wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane Wojewoda Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż z akt administracyjnych wynika, że inwestorzy spełnili wymagania wskazane w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. W ocenie organu odwoławczego przedłożony projekt rozbudowy budynku mieszkalnego spełnia wymagania określone w art. 34 w/w ustawy, gdyż został sporządzony na aktualnej mapie, mogącej służyć do celów projektowych (pieczęcie na mapie), został uzgodniony przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej oraz Wydział Utrzymania Systemów i Urządzeń Dostępowych - Oddział Paszportyzacji w S. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [..] Nr [..] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jako dowód dysponowania gruntem przewidzianym pod zabudowę, inwestorzy przedłożyli akt notarialny i wypis z ewidencji gruntów. Z projektu zagospodarowania działki, będącego integralną częścią wydanego pozwolenia na budowę wynika, że zamierzona rozbudowa projektowana jest w odległości 1,70 m od granicy z nieruchomością H. i M. K.. Wojewoda [..] podniósł ponadto, że projektowana inwestycja nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Skierniewicach. z dnia 19 grudnia 1990 R. Nr x/47/90 ( Dz. Urz. z 1991r. Nr 3, poz. 28 ). Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organ administracji nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustosunkowując się do podniesionej w odwołaniu kwestii ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, organ odwoławczy podniósł, iż przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego spełnia warunki określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i jest zgodny z § 12 ust. 6 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustaleniami w/w miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S.. Natomiast podniesiony w odwołaniu brak wzajemnego porozumienia inwestora i odwołujących się, a także poruszona kwestia sprzeciwu inwestorów na korzystanie z placu znajdującego się na działce odwołujących się, wynajętego na czas określony Firmie "E", nie mają - zdaniem Wojewody - wpływu na rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie. Poza tym organ odwoławczy podniósł, iż w razie złożenia w przyszłości wniosków o wydanie pozwolenia na budowę na działkach skarżących nr 183/2 i 184/3, sprawy te będą rozpatrywane według obowiązujących w tym czasie przepisów, a nadto stwierdził, że nie ma dowodów, aby zabudowa nieruchomości inwestorów o nr działek 182/29 i 612/9 miała wpływ na dalsze przyszłościowe zagospodarowanie nieruchomości odwołujących się, tym bardziej, że nie jest ona jeszcze w większości jej powierzchni zabudowana. Na powyższą decyzję H. i M. K. złożyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych z naruszeniem art. 7, 75 i 77 k.p.a., naruszenie art. 21 ust. l, art. 64 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane, § 12 ust. l, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz naruszenie przepisów kodeksu cywilnego, obejmujących materię tzw. prawa sąsiedzkiego. W obszernym uzasadnieniu skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta S., powołując się przy tym na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999r. sygn. P 2/98, OTK ZU 1/1999, poz. 2 i z dnia 11 maja 1999r. sygn. P 9/98, OTK ZU 4/1999, poz. 75. Jednocześnie skarżący dodatkowo podnieśli, że wyrokiem z dnia 5 marca 2001r. sygn. P. 11/00 ( Dz.U. z 2001r. Nr 17, poz. 207) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność § 12 ust. 6 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych (...), na który powołały się organy administracji, wydając swoje decyzje, z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Zarzucili także, iż odległość planowanej inwestycji od granicy z ich nieruchomością jest sprzeczna z § 12 ust. 1 i 4 w/w rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Wojewoda Ł. podniósł, że z uwagi na utratę mocy § 12 ust. 6 w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w zakresie określonym w sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. (sygn. akt P. 11/2000), z dniem 17 marca 2001r. przepis ten obecnie brzmi: "dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej". Nadto organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ usytuowanie projektowanej inwestycji w odległości 1,70 m od granicy z nieruchomością skarżących jest zgodne z § 12 ust. 6 powołanego rozporządzenia, nie podziela zarzutu, iż zarówno organ I jak i II instancji winien uwzględnić wymogi § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku uczestnicy postępowania inwestor A. K. oraz B. L. wnieśli o oddalenie skargi, wyjaśniając dodatkowo, że przedmiotowa inwestycja dotycząca rozbudowy budynku mieszkalnego została już zrealizowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. - Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 tejże ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo należy podnieść, iż rolą Sądu jest badanie zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z dnia podjęcia aktu albo dokonania czynności. Stąd nie może mieć w sprawie znaczenia okoliczność podniesiona na rozprawie przez uczestników postępowania, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, gdyż nie świadczy to o bezprzedmiotowości postępowania. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego należy przede wszystkim zwrócić uwagę na to, iż dotknięta jest ona wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja Wojewody [..] z dnia [..] utrzymuje bowiem w mocy decyzję wydaną na podstawie między innymi przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązywały. Organ, poza przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ), powołuje się na regulacje rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 140 ze zm. ), w tym na unormowanie zawarte w § 12 ust. 6 dotyczące usytuowania budynku w stosunku do granicy z działką sąsiednią. W tym miejscu należy stwierdzić, że wskazane wyżej rozporządzenie utraciło moc z dniem 16 grudnia 2002r., gdyż zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 75, poz. 690 ), a tym samym nie obowiązywało już w dacie wydania przez Wojewodę [..] zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [..]. W tej sytuacji należy uznać, że decyzja organu odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję wydaną na podstawie przepisów, które w czasie rozpatrywania odwołania już nie obowiązywały, jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 marca 1993r. sygn. IV SA 1241/92 - ONSA 1993/3/79 i z dnia 6 marca 1998r. sygn. SA/Bk 395/97 - LEX nr 33831 ). Sąd nie kwestionuje natomiast innych ustaleń poczynionych przez organy obu instancji, iż inwestorzy G i A. K., składając wniosek o pozwolenie na rozbudowę budynku mieszkalnego, spełnili warunki, o których mowa w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i przedłożyli wszystkie niezbędne dokumenty, jak projekt budowlany, dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy jednakże podnieść, iż stosownie do treści art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu między innymi z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi ( ust. 1 pkt 1 lit. c ), a także może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami (...), w zakresie określonym w art. 5. W ocenie Sądu organ I instancji decyzję swą wydał z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, gdyż mimo stanowiska zajętego przez sąsiadów inwestora, a skarżących w niniejszej sprawie, którzy nie wyrażali zgody na przedmiotową rozbudowę, co zresztą w sprawie nie miało znaczenia, organ ten nie przeprowadził stosownego postępowania i nie zawarł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia rozważań co do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Organ powołał się jedynie ogólnie na treść § 12 obowiązującego jeszcze wówczas rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych (... ) - Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 140 ze zm., uznając, iż lokalizacja inwestycji jest zgodna z treścią § 12 tego aktu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, natomiast w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1lit. c w zw. z art. 135 p.s.a. uchylił decyzję wydaną przez organ I instancji. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 4 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.s.a. Na zakończenie rozważań należy jedynie stwierdzić, iż Sąd nie podziela zarzutów podniesionych w skardze przez H. i M. K., iż organy dopuściły się naruszenia przepisów Konstytucji RP. Nie kwestionując bowiem jednej z naczelnych zasad wyrażonych w Konstytucji, dotyczącej ochrony prawa własności, a zawartej w art. 21 ust. 1 oraz 64 ust. 1, należy stwierdzić, że wyznacznikiem granic prawa własności są przepisy obowiązujących ustaw i zasady współżycia społecznego. Z treści art. 64 ust. 3 wynika bowiem, że własność nie jest prawem bezwzględnym, gdyż może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie , w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosownie natomiast do treści art. 140 kodeksu cywilnego - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Wyznacznikiem granic prawa własności danej osoby są zatem przede wszystkim przepisy obowiązujących ustaw. Jedną z nich była obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm. ). W myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy - każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym, kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości ( art. 7 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ). W niniejszej sprawie poza sporem było, iż inwestorzy składając wniosek o pozwolenie na rozbudowę budynku, legitymowali się ważną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą tej inwestycji. Zarzut naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów kodeksu cywilnego i prawa sąsiedzkiego, podniesiony przez skarżących w skardze, wykracza natomiast poza przedmiot sprawy i winien być ewentualnie dochodzony na drodze przed sądem powszechnym.