VI SA/Wa 25/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz sędziowie NSA Zdzisław Romanowski Asesor WSA Andrzej Czarnecki /spr./ Protokolant Beata Bińkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi "M." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie: uchylenia w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] stwierdzającej utratę statusu zakładu pracy chronionej oddala skargę VI SA/Wa 25/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawny (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), art. 163 kpa, stwierdził utratę z dniem [...] października 1996 r. statusu zakładu pracy chronionej przez M. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. W uzasadnieniu organ administracji podał, iż zostało wszczęte z urzędu postępowania w sprawie spełnienia przez pracodawcę M. sp. z o.o. warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Pracodawca otrzymał uprzednio status zakładu pracy chronionej decyzją Nr [...] wydaną przez Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych w dniu [...] marca 1992 r. W dniu [...] października 1996 r. spółka zawarła umowę najmu lokalu przy ul. [...] w W., do którego przeniosła swoją siedzibę o czym poinformowała organ w dniu [...] października 2002 r. W informacji podano, iż biuro firmy znajduje się pod tym adresem dołączając kopię wniosku do Państwowej Inspekcji Pracy o wydanie decyzji w sprawie najętego lokalu. Państwowa Inspekcja Pracy decyzją z dnia [...] września 2002 r. Nr [...] stwierdziła, iż obiekt zajmowany przez spółkę nie spełnia wymagań stawianych zakładom pracy chronionej zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawny, w zakresie przepisów BHP, gdyż brak jest wymaganej dostępności do pomieszczeń pracy i zaplecza higienicznego dla osób niepełnosprawnych. Spółka odwołała się od tej decyzji i Okręgowa Inspekcja Pracy w [...] decyzją z dnia [...] listopada Nr [...] uchyliła zaskarżoną decyzję nadając jej brzmienie "pomieszczenia przy ul. [...] pawilon nie spełniają wymagań stawianych zakładom pracy chronionej, określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawny tj. pomieszczenia higieniczno-sanitarne (ubikacje) nie odpowiadają przepisom i zasadom bhp i nie uwzględnia potrzeb w zakresie przystosowania pomieszczeń higieniczno-sanitarnych (ubikacji) dla osób niepełnosprawnych oraz dostępności do nich tj. ubikacji". Organ nadmienia, iż w dniu [...] listopada 2002 r. wpłynęło pismo spółki informujące o zmianie adresu siedziby z ul. [...] na ul. [...] w W. Od decyzji wojewody spółka złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej błąd w ustaleniach faktycznych, obrazę przepisów prawa materialnego polegającą na naruszeniu art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 kpa, art. 28 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawny, § 48 rozporządzenia z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, oraz obrazę przepisów postępowania - art. 7, art. 8 i art. 9 kpa w związku z art. 11 kpa. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wskazuje na naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 kpa przez wydanie decyzji o utracie statusu zakładu pracy chronionej z mocą wsteczną. Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego spółka stwierdza, iż decyzja o utracie statusu zakładu pracy chronionej powinna obowiązywać od dnia jej doręczenia stronie to jest od dnia [...] lutego 2003 r. Skarżąca podnosi, iż zgłosiła zmianę adresu spółki, czego dowodem jest pismo PIP do Ministra Pracy i Polityki Społecznej Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2003 r., z treści którego wynika, iż zgłoszenia dokonano w dniu [...] grudnia 1996 r. Pracodawca stwierdza, iż pod koniec 1996r. także on poinformował Pełnomocnika do Spraw Osób Niepełnosprawnych o zmianie adresu. Powołując się na art. 61 § 1 kpa i art. 63 § 1 kpa w związku z art. 19 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawny, skarżąca uważa, iż wszczęcie postępowania nastąpiło skutkiem złożonego przez nią owego pisma z dnia [...] grudnia 1996 r., jednakże organ administracji nie przeprowadził żadnych czynności. Dopiero w styczniu 1999 r. organ dokonał kontroli wydając decyzję stwierdzającą niedostosowanie wynajętego lokalu do potrzeb osób niepełnosprawnych. Skarżąca kwestionuje sposób prowadzenia postępowania, w którym nie sprawdzono od kiedy umowa najmu była realizowana. Powołując się na datę zawiadomienia organu o zmianie adresu. skarżąca podnosi, iż w tej dacie obowiązywały przepisy ustawy w uprzednim brzmieniu z 1991 r. (art. 19 ust. 2), który stanowił, iż na wniosek kierownika zakładu pracy Pełnomocnik do Spraw Osób Niepełnosprawnych w porozumieniu z PIP stwierdzał spełnienie przez zakład wymaganych warunków, podczas gdy po zmianie ustawy art. 28 ust. 2 stanowi, iż obecnie stwierdzenie tych okoliczności dokonuje PIP. W dalszej części wywodów spółka dowodzi, iż loka! przy ul. [...] był wykorzystywany wyłącznie na cele statutowe spółki i w lokalu tym nigdy nie przebywały osoby niepełnosprawne. Ponieważ spółka prowadziła działalność usługową a nie produkcyjną, w siedzibie pod adresem ul. [...] odbywały się jedynie zebrania zarządu spółki, w skład którego nie wchodzą osoby niepełnosprawne. Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem decyzji, iż data zawarcia umowy najmu jest równoznaczna z chwila podjęcia działalności w wynajętym lokalu i podnosi, iż organ administracji nie poczynił w tym kierunku żadnych ustaleń. W tym miejscu skarżąca powołuje się na ustalenia dokonane w decyzji PIP z dnia [...] września 2002 r. określające, iż lokal przy ul. [...] stanowi siedzibę spółki dopiero od 1998 r. Skarżąca zauważą, iż decyzja stosuje do sytuacji z dnia [...] października 1996 r. art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawny, kiedy przepis ten na powyższą datę nie obowiązywał. Powołując się na art. 30 w/w ustawy skarżąca stwierdza, iż w pierwszej kolejności należało uchylić decyzję z dnia [...] marca 1992 r. (o nadaniu statusu zakładu pracy chronionej) a następnie stwierdzić utratę tego statusu przez zakład skarżącej. Ponadto, w ocenie skarżącej, organ nie wykazał okoliczności wskazujących na niespełnienie przez spółkę warunków z art. 28 i art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawny i wobec tego nie zaistniały przesłanki z art. 30 ust. 3 tej ustawy. Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Organ uznał za niezasadny zarzut skarżącej stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej z datą wsteczną. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2002r. (III RN 2/01) organ administracji uznał za niezasadne twierdzenie skarżącej, iż o utracie tego statusu decyduje wyłącznie niespełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 28 i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ponieważ wystarczającym jest niespełnienie jednej z tych przesłanek. Uchylając zaskarżoną decyzję organ administracji stwierdził, iż organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich rozbieżności występujących w sprawie, takich jak datę faktycznego rozpoczęcia użytkowania lokalu przy ul. [...]. Ustalenie tej okoliczności jest konieczne dla określenia daty, z którą skarżąca utraciła status zakładu pracy chronionej. Od decyzji tej spółka M. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca zarzuca zaskarżonej decyzji obrazę przepisów prawa materialnego - art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji RP w związku z art. 7 kpa, art. 28 ust. 1 i 2 i art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawny oraz naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 140, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa. Skarżąca podtrzymuje swoje zarzuty w zakresie konieczności spełnienia wszystkich przesłanek z art. 28 i art. 33 ust. 1 i 3 wymienionej ustawy, by można stwierdzić utratę status zakładu pracy chronionej. Zdaniem skarżącej decyzja II instancji nie spełnia wymagań art. 107 § 3 kpa, a nadto spółka stawia zarzut organowi administracji nie odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. W ocenie skarżącej decyzja jest nazbyt lakoniczna co uniemożliwiło stronie merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu, także w kwestii dotyczącej obowiązywania decyzji I instancji. Skarżąca stwierdza ponadto, iż pouczenie o wniesieniu środka zaskarżenia jest nieprecyzyjne, gdyż nie określa do którego miejscowo Naczelnego Sądu Administracyjnego należało wnieść skargę. W związku z powyższym, z ostrożności procesowej, skarżąca w całości potrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji, stwierdzając nadto, iż powołany przez organ administracji wyrok Sądu Najwyższego nie jest wiążący w rozpatrywanej sprawie, gdyż stanowi rozstrzygnięcie indywidualne. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Z dniem 1 stycznia 2004r. weszły w życie: - ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269), zwana u.s.a., - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwana p.s.a., - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), zwana p.w.u.p. W świetle art. 97 § 1 p.w.u.p. sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego postępowanie sądowoadministracyjne toczy się na podstawie tej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wojewoda, na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawny (dalej zwana ustawą) podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu pracy chronionej lub zakładu aktywności zawodowej w razie niespełniania warunków lub obowiązków, o których mowa w art. 28 ust. 1-3 i art. 33 ust. 1 lub 3 pkt 1 i 2, lub odpowiednio art. 28 ust. 1 pkt 1-3, art. 29 lub 30 ust. 2b, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy, obiekty i pomieszczenia użytkowane przez zakład pracy muszą odpowiadać przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniać potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniać wymagania dostępności do nich. Przepis ten określa nadto szereg innych wymagań, jakie powinien spełniać zakład pracy chronionej, w tym odwołując się do art. 33 ust. 1 i 3 ustawy nakłada na pracodawcę obowiązek utworzenia funduszu rehabilitacji oraz prowadzenia ewidencji środków funduszu rehabilitacji, prowadzenia rachunku bankowego środków tego funduszu, przekazywania środków funduszu rehabilitacji na ten rachunek do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym te środki uzyskano, przeznaczania co najmniej 15% środków funduszu rehabilitacji na indywidualne programy rehabilitacji, przeznaczania co najmniej 10% środków funduszu rehabilitacji na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników i byłych niepracujących niepełnosprawnych pracowników tego zakładu. Brzmienie art. 30 ust. 3 ustawy nie nasuwa wątpliwości, iż wojewoda stwierdza utratę statusu zakładu pracy chronionej z dniem, w którym pracodawca przestał spełniać warunki lub obowiązki wymienione w tym przepisie. Zatem zarzut skarżącej, iż decyzja bezpodstawnie cofa zakładowi pracodawcy status z datą wsteczną, nie znajduje uzasadnienia. Także twierdzenie pracodawcy, iż podstawą stwierdzenia utraty statusu zakładu pracy chronionej jest naruszenie wszystkich warunków i obowiązków wymienionych w art. 28 i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy, nie można uznać za zasadne. W powyższym zakresie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. (III RN 2/01) - powołanym przez organ administracji -wyrażając pogląd, iż podstawą do stwierdzenia utraty przedmiotowego statusu jest niespełnienie któregokolwiek warunku lub obowiązku z art. 28 i art. 33 ust. 1 i 3 w/w ustawy i utrata tego statusu następuje z dniem stwierdzenia niespełnienia tego warunku lub obowiązku. Powyższe uwagi o charakterze merytorycznym akcentują jedynie zarzuty stawiane przez skarżącą, bowiem zaskarżona decyzja także odnosi się do nich. Jednakże badając legalność zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, czy organ administracji zasadnie uchylił decyzję I instancji z jednoczesnym zachowaniem wymagań przepisów postępowania. Organ odwoławczy uchylając w całości decyzję Wojewody [...] stwierdził, iż ustalenia poczynione przez wojewodę są niekompletne (w rozumieniu art. 7 kpa) stąd i rozstrzygnięcie dokonane przez ten organ nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zaskarżona decyzja wskazuje na brak ustaleń przez organ I instancji w zakresie zasadniczym, to jest stwierdzenia od kiedy pracodawca faktycznie rozpoczął użytkowanie lokalu, który w ocenie PIP nie spełniał warunków ustawy. Okoliczność powyższa ma dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie zasadnicze, bowiem będzie skutkowała ustaleniem daty, od której należałoby stwierdzić utratę statusu pracodawcy lub, w sytuacji ustalenia, iż spółka spełniała wymagania ustawy, umorzyć postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy wykazał, iż przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części. Sąd w składzie orzekającym podzielił stanowisko organu w powyższym zakresie stwierdzając, iż faktycznie okoliczność zawarcia umowy najmu lokalu nie jest tożsama z podjęciem jego użytkowania, którą to okoliczność można jedynie ustalić poszerzając postępowanie co najmniej w znacznej jego części. Powyższe przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., znalazły jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). "Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Ten sposób rozstrzygnięcia dopuszczalny jest wtenczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, ale to rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego" - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 1999 r. (IV SA 1283/97). Organ I instancji, jak wskazano wyżej, podjął decyzję bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ustalającego datę rozpoczęcia przez pracodawcę użytkowania pomieszczeń przy ul. [...] w W. Uchybienie to narusza zasadę administracyjności, której istota polega na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, by następnie na jego podstawie dokonać rozstrzygnięcia w sprawie. W tej sytuacji organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie naruszył art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.