II SA/Łd 26/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A w D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...], znak: [...]; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej A w D. kwotę 265 (dwieście sześćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3/ stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się wyroku. Decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej A w D., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., nr [...], z dnia [...] (znak: [...]), którą orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie legalności prowadzonych robót budowlanych przez J.G., utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Z poczynionych ustaleń w sprawie wynika, iż J.G. uzyskała pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego na działce położonej w D. przy ul. B, w dniu [...]. Na skutek wszczęcia postępowania wznowieniowego w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę, w dniu 18 maja 1998 r. roboty budowlane zostały wstrzymane. Postępowanie wznowieniowe zakończyło się ostatecznie wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyroku z dnia 26 kwietnia 2002 r., którym uchylono wszystkie akty administracyjne podjęte w toku postępowania wznowieniowego. Sąd uznał, iż brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Po tym orzeczeniu inwestorka przystąpiła do kontynuacji robót budowlanych. Spółdzielnia Mieszkaniowa A wystąpiła wówczas z wnioskiem o zbadanie legalności prowadzonych robót budowlanych podnosząc, iż roboty budowlane zostały przerwane na okres powyżej 2 lat, co skutkowało zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jednolity Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) wygaśnięciem decyzji. Prowadzący postępowanie wyjaśniające Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., pismem z dnia 16 sierpnia 2002 r. poinformował strony postępowania, iż organ nadzoru budowlanego mógłby wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyby inwestor prowadził roboty budowlane, po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, decyzji w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, a to w sprawie nie nastąpiło. W dniu 23 sierpnia 2002 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. Inicjując to postępowanie, Spółdzielnia A złożyła jednocześnie wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie oceny legalności robót budowlanych prowadzonych przez J.G., powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem wnioskodawcy od wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, uzależniony był wynik postępowania w sprawie oceny legalności budowy. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odmówił zawieszenia postępowania. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...]. Orzekając jak wyżej organy nadzoru budowlanego uznały, iż wynik postępowania w sprawie oceny legalności prowadzonych robót budowlanych, nie jest uzależniony od wcześniejszego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje bowiem w obrocie prawnym, a roboty budowlane prowadzone są zgodnie z warunkami w niej określonymi. Odmawiając zawieszenia postępowania, organ nadzoru budowlanego I instancji, nie czekając na wynik postępowania odwoławczego w tej sprawie, decyzją z dnia [...], Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie oceny legalności prowadzonych robót budowlanych przez J.G. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia podał, iż roboty budowlane prowadzone są zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...], które nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie w sprawie wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania. Ewentualne działania, organ nadzoru budowlanego mógłby podjąć, gdyby po stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestorka kontynuowała prowadzone roboty budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca Spółdzielnia wnosiła o jej uchylenie wywodząc, iż organ I instancji naruszył przepisy art. 97 § 1 pkt 4 i art. 15 kpa. W terminie otwartym do złożenia odwołania od postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania, wydał bowiem decyzję kończącą postępowanie, przy czym w uzasadnieniu wywiódł, iż dopiero po ewentualnym stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i prowadzeniu robót przez inwestora, mógłby podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie oceny legalności prowadzonych robót. Utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż jest ono zgodne z prawem. Inwestor bowiem prowadzi roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jest zatem w tej sytuacji podstaw do stwierdzenia, iż występuje samowola budowlana. Spełnione zostały zatem przesłanki z art. 105 kpa do umorzenia postępowania w sprawie. W skardze do Sądu na powyższą decyzję, Spółdzielnia Mieszkaniowa A w D. wnosiła o jej uchylenie, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów art. 12 § 1, art. 15, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 105 kpa. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzonej przez Starostę [...], stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i wszczęcie postępowania w tej sprawie, powinno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie oceny legalności prowadzonych robót budowlanych. Wydanie decyzji przez organ I instancji w terminie otwartym do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania stanowi naruszenie art. 15 kpa jak również art. 12 § 1 kpa. W rzeczywistości prowadzi bowiem do przewlekłości postępowania w sprawie oceny legalności prowadzonych robót budowlanych. W przypadku wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę sprawa będzie musiała być wszczynana od nowa. Umorzenie postępowania było zatem przedwczesne. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), mającej w sprawie zastosowanie zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż może skargę uwzględnić także z innych powodów niż zostały w niej przytoczone. W rozpoznawanej sprawie u podstaw rozstrzygnięć wydanych przez organy nadzoru budowlanego, legło przekonanie, iż w przypadku funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, w odniesieniu do której ziściły się przesłanki wygaśnięcia określone w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2002 r., poz. 1126 ze zm.), nie są one władne podejmować żadnych działań w toku postępowania w sprawie oceny legalności prowadzonych robót budowlanych, jeżeli roboty te prowadzone są zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Dopiero po stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia na budowę przez organ architektoniczno-budowlany i dalszym prowadzeniu robót budowlanych przez inwestora, zdaniem organów orzekających mogłyby one podjąć czynności zmierzające do wyeliminowania zaistniałej samowoli budowlanej. Stanowisko takie jest oczywiście niezasadne. Przepis art. 37 prawa budowlanego reguluje dwie różne sytuacje, w których z mocy prawa wygasa decyzja o pozwoleniu na budowę. W pierwszej budowa w ogóle nie została rozpoczęta. Wygaśnięcie pozwolenia na budowę powoduje zatem konieczność wydania nowego pozwolenia na budowę, do czego uprawniony jest organ architektoniczno-budowlany. W drugiej zaś, budowa została przerwana na okres powyżej dwóch lat. Wygaśnięcie pozwolenia na budowę w tej sytuacji, wymaga wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Uprawnionym do podjęcia takiej decyzji jest organ nadzoru budowlanego - art. 51 ust. 1a prawa budowlanego (uchwała 7 sędziów NSA z 25.10.2001 r., OPS 9/01 - ONSA 2002/2/59 - uzasadnienie). Powyższe oznacza, iż prowadzący postępowanie w sprawie oceny legalności prowadzonych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego stwierdziwszy zaistnienie przesłanek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może się uchylić od oceny tegoż zdarzenia prawnego i zaniechać działań przewidzianych w art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Należy zauważyć, iż stosownie do treści art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a, ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do kontroli prowadzonych robót budowlanych nie tylko pod względem zgodności z projektem technicznym i udzielonym pozwoleniem na budowę, ale także pod względem zgodności z przepisami prawa budowlanego. Z przytoczonych rozważań wynika, iż zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105 kpa oraz przepisów art. 37, art. 50 i art. 51 powołanej wyżej ustawy prawo budowlane. Niezasadnym natomiast jest zarzut strony skarżącej naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt 4, art. 15 i art. 12 § 1 kpa. Kontrolując legalność prowadzonych robót budowlanych organ nadzoru budowlanego, jak wyżej powiedziano, w zakresie swoich uprawnień, sam jest upoważniony do oceny czy decyzja o pozwoleniu wygasła czy też nie w przypadku przerwania robót budowlanych. Ewentualna odmowa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wobec ziszczenia się przesłanek z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego byłaby sprzeczna z prawem, a organ nadzoru budowlanego zobligowany byłby do podjęcia działań zmierzających do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W tym czasie, nie mógłby natomiast wstrzymać prowadzonych robót budowlanych, nałożyć na stronę jakichkolwiek obowiązków ani tez zobligować do uzyskania decyzji innych organów. W rezultacie inwestor prowadziłby roboty niezgodnie z prawem budowlanym. Podkreślić zaś należy, iż do kontroli zgodności z prawem prowadzonych robót budowlanych uprawnionym jest wyłącznie organ nadzoru budowlanego, a nie organ architektoniczno-budowlany. Tak więc pozytywne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ architektoniczno-budowlany, prowadziłoby do wydania ewentualnego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Negatywne rozstrzygnięcie nie mogłoby zaś prowadzić do sanowania sprzecznych z prawem działań inwestora, bowiem organ nadzoru budowlanego zobligowany byłby do podjęcia działań zmierzających do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie było zatem warunkiem sine qua non do wydania orzeczenia w sprawie oceny legalności prowadzonych robót budowlanych. Organ nadzoru budowlanego w ramach własnej kompetencji, uprawniony jest do oceny zaistnienia przesłanek wygaśnięcia z mocy prawa decyzji, zawartych w przepisie art. 37 prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w związku z art. 97 § 1 powołanej wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.