II SA/Po 2663/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Stanisław Małek (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Sekr.sąd. Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2004r. sprawy ze skargi Spółki "A" w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę; o d d a l a s k a r g ę. /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. po rozpatrzeniu wniosku Spółki "A" Oddział P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego z lokalami handlowo-usługowymi na działkach nr "1", "2" i "3" przy ulicy M. i P. Termin ważności decyzji ustalono do dnia [...] czerwca 2003r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002r. Prezydent Miasta na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106 poz.1126 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-biurowo-handlowego na działkach nr "1", "2" i "3" u zbiegu ulic M. – P. W uzasadnieniu wskazano, iż projekt budowlany jest zgodny z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego m. P z [...] grudnia 1994r. (uchwała Rady Miasta Nr [...] – Dz.Urz.Nr 22 poz. 246) oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] kwietnia 2002r. Spółka "B" wniosła odwołanie domagając się zmiany i wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Spółka przedstawiła następujące zarzuty dotyczące projektu budowlanego: a) nie uwzględnienie wskazań miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie zaleceń kompleksowej i równoległej zabudowy działek nr "1", "2", "3" oraz działek nr "4" i "5", których jest właścicielem; b) przekroczenie wysokości budynku (wg decyzji o warunkach zagospodarowania terenu powinna być to wysokość od 14,0 do 17,0m, a projekt przewiduje wysokość 18,95m, 19,15m, 20,90m); c) przekroczenie ilości kondygnacji budynku (według decyzji o warunkach – wysokość budynku winna być od 4 do 5 kondygnacji oraz dodatkowo jedna kondygnacja tylko pod stromym dachem, a projekt przewiduje 6 kondygnacji oraz dodatkową kondygnację na poddaszu); d) przekroczenie wysokości dodatkowej kondygnacji (według decyzji o warunkach zagospodarowania wysokość kondygnacji dodatkowej nie powinna być wyższa niż kondygnacje położone poniżej gzymsu dachowego, w projekcie wysokość kondygnacji poniżej gzymsu nie przekracza 3,0m, natomiast wysokość kondygnacji dodatkowej wynosi 3,7m; e) brak dostatecznej ilości miejsc parkingowych (zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta budynek jako obiekt mieszkalny z lokalami handlowymi powinien posiadać od 38 do 51 miejsc parkingowych, a projekt przewiduje 18 miejsc parkingowych); f) nie uwzględnienie potrzeb osób starszych i niepełnosprawnych w zakresie dostępu do lokali handlowych usytuowanych na poziomie pierwszej kondygnacji, do których istnieje tylko dostęp zewnątrz budynku; g) wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w odniesieniu do budynku mieszkalno-biurowo-handlowego (przewidzianego do takiego użytkowania w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) w sytuacji, gdy faktyczny sposób użytkowania budynku zawarty w projekcie obejmuje jedynie powierzchnię mieszkalną i użytkową, bez powierzchni biurowej; h) brak w projekcie oznaczenia granic działki budowlanej, co nie pozwala na ocenę, czy zostały spełnione wymogi ochrony praw osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich; i) projekt nie zawiera analiz historycznych, kompozycyjnych i komunikacyjnych, koniecznych dla uzyskania spójności architektonicznej i urbanistycznej projektowanego budynku z zabudowaniami już istniejącymi w sąsiedztwie nieruchomości; j) do projektu nie dołączono projektu zagospodarowani placu budowy, w tym planu rozwiązań komunikacyjnych na czas trwania budowy; k) brak wymaganych opinii i uzgodnień, w szczególności brak akceptacji Miejskiego Konserwatora Zabytków ostatecznej koncepcji architektonicznej całego kompleksu budynków i brak uzgodnień w tym przedmiocie z właścicielem sąsiednich działek o nr 13, 14. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją, na podstawie art.138 § 2 kpa uchylił w całości decyzje Prezydenta i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż inwestor nie był zobowiązany do zabudowy działek nr "1", "2" i "3" równolegle z realizacją zabudowy działek nr "4" i "5". Podkreślono, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stwarza praw do terenu i nie może naruszać i regulować prawa własności. Zatwierdzony projekt budowlany narusza wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w następującym zakresie: a) wysokości budynku mierzonej od poziomu przylegającego terenu do gzymsu dachowego, b) przewidzianej liczby 18 miejsc parkingowych, która przy zaprojektowanej funkcji obiektu winna wynosić w granicach 30 – 40 miejsc, c) procentu zabudowy działek i uwzględnienia w tym zakresie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, d) długości wysunięć występów ściany pierzei od strony ulicy M. i P.. Podkreślono, iż przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia uzasadnia konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowo-wyjaśniającego w znacznej części. Spółka "B" wniosła skargę, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy nie zajął stanowiska co do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, co powoduje iż jest niepełna, niejasna i nierzetelna i godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 kpa). Organ odwoławczy nie wyjaśnił też, na jakiej podstawie uznał, iż inwestor nie był zobowiązany do równoległej zabudowy wszystkich działek. Zaskarżona decyzja, zdaniem strony skarżącej, narusza też przepis art. 138 § 2 kpa. Brak było bowiem podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy nie wykazał, aby przeprowadzenie dowodu, co do procentu zabudowy i przeanalizowanie długości występów ściany pierzei stanowiło "znaczną część postępowania wyjaśniającego" i aby przekraczało ramy postępowania odwoławczego. Skarżąca Spółka podkreśliła, iż zasadność uwzględnionych przez organ odwoławczy zarzutów i wadliwość przedstawionego projektu budowlanego uzasadniało wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, iż ilość kondygnacji nie została przekroczona, gdyż zgodnie z § 3 pkt 134 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – do kondygnacji nie zalicza się poziomu przyziemia. Położenie obrysu budynku w odniesieniu do granic działki określa jednoznacznie projekt zagospodarowania terenu,. Pod względem historycznym i komunikacyjnym projekt został uzgodniony z właściwymi organami (akta I instancji k-7, 9, 47 i 53 oraz akta II instancji k-65). Jeżeli chodzi o projekt zagospodarowania placu budowy, to organ odwoławczy wyjaśnił, iż plan zabezpieczenia, o którym mowa w art.. 21a prawa budowlanego nie podlega zatwierdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało na przepisie art. 138 § 2 kpa, który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Treść powyższego przepisu oraz cała redakcja art. 138 wskazuje, iż rozstrzygnięcie, o którym mowa ma charakter wyjątkowy i może zapaść tylko w sytuacji określonej tym przepisem. Wbrew jednak poglądowi strony skarżącej, nie można uznać, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia naruszało wymogi przepisu art. 138 § 2 i było bezzasadne. Organ odwoławczy wskazał bowiem przyczyny, dla których podjął zaskarżoną decyzję. Jest ono również zgodne z żądaniem zawartym w odwołaniu. Wyjaśnienia w ponownym postępowaniu wymaga zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co do obowiązującej wysokości projektowanej budowy mierzonej od poziomu terenu do gzymsu dachowego oraz wysokość dachu stromego (kondygnacja podpołaciowa). Organ odwoławczy wskazał, iż przewidziana w projekcie liczba miejsc parkingowych (18) dla przedmiotowego budynku o charakterze mieszkalno-usługowym jest niewystarczająca i powinna wynosić 30 – 40 miejsc postojowych. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta P. (uchwała Rady Miasta z 06 grudnia 1994r. ogłoszona w Dz.Urz. Nr [...] poz. [...] strona [...]) – inwestor budujący nowy obiekt jest obowiązany na własnej działce zrealizować stałe stanowiska postojowe, w ilości wystarczającej do obsłużenia realizowanego programu funkcjonalnego. Normatywy określające ilość miejsc parkingowych określone zostały szczegółowo w powołanym planie i w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Problem ilości miejsc parkingowych wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i to przede wszystkim w drodze określenia przez inwestora ilości i typu mieszkań oraz powierzchni lokali użytkowych. Organ odwoławczy, uchylając decyzje organu pierwszej instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia procentu zabudowy nieruchomości. Obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego ustala nieprzekraczalny procent zabudowy, który dla działek narożnikowych na terenie zabudowy o wysokiej intensywności wynosi do 75%, a w zabudowie niskiej o średniej intensywności do 60% powierzchni. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia uzasadnia także potrzeba wyjaśnienia problemu tzw. wykuszy czyli występów ściany w pierzei od strony ulicy M. i P. Według bowiem planu (strona 156) dopuszczalne jest miejscowe wysunięcie części budynku przed główne linie zabudowy powyżej parteru, ale przy zachowaniu określonych warunków, co do nieprzekraczalnej głębokości wysunięcia sumy długości występów ściany. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, iż bezpodstawny jest zarzut skargi naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy (art.. 138 § 1 pkt 2 kpa) tylko wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodziła, skoro jej rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonej, znacznej części. Przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę organ administracji jest obowiązany do sprawdzenia m.in. zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 prawa budowlanego). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej budowy, jak i dla zamierzonej budowy skarżącego na działkach "4" i "5" zawiera stwierdzenie, iż "niewskazane jest zabudowywanie oddzielne nieruchomości" i że "najkorzystniej jest realizować jeden kompleks zabudowy o funkcjach mieszkalno-handlowo-usługowych". Organ odwoławczy słusznie stwierdził, iż inwestor nie jest obowiązany do zabudowy działek nr "1", "2" i "3" równolegle z realizacją zabudowy działek nr "4" i "5". Zawarte bowiem w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzenia, mają jedynie charakter postulatywny a nie normy prawnej, która nakładałaby na inwestora określone obowiązki w zakresie budowy (art. 35 prawa budowlanego). Strona skarżąca argumentując, iż "Brak jakichkolwiek starań Spółki "A" i urzędów w kierunku dokonania wspólnych uzgodnień pomiędzy Spółką "A" i Spółką "B"., co do projektu koncepcyjnego zabudowy powodować będzie w przyszłości jednostronne narzucenie skarżącej rozwiązań architektonicznych na działkach należących do skarżącej" – pomija pismo inwestora z [...] września 2002r., w którym wyjaśniono, iż podjęte rozmowy w sprawie zakupu działek "4" i "5" nie doprowadziły do wspólnych uzgodnień. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270) sąd uchyla decyzje, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższego przepisu bezpodstawny jest zarzut, iż organ odwoławczy nie odniósł się wprost w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu (dostępu do lokali handlowych, brak określenia powierzchni biurowej, brak oznaczenia granic działki, brak analiz historycznych, kompozycyjnych i komunikacyjnych, brak projektu zagospodarowania placu budowy oraz brak akceptacji Miejskiego Konserwatora Zabytków). Zarzuty te nie miały bowiem żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 kpa). Powyższe oznacza, iż organ pierwszej instancji jest obowiązany do wyjaśnienia nie tylko okoliczności wskazanych przez organ odwoławczy, ale również wszystkich innych, które mają wpływ na ocenę legalności decyzji. Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien uwzględnić aktualny stan prawny, a przede wszystkim to, iż ponowną decyzją z [...] listopada 2002r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-biurowo-handlowego na przedmiotowych działkach i że budowa została zakończona. Mając na względzie, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, na podstawie przepisu art. 151 powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ B.Drzazga /-/ J.Szaniecka /-/ St.Małek MarK