II SA/Kr 217/04

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 grudnia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja Sędziowie : NSA Jan Zimmermann / spr. / AWSA Mariusz Kotulski Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004r. sprawy ze skargi D.G. i Z.G. na uchwałę Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II. zasądza od Miasta i Gminy N. na rzecz skarżących kwotę 540 /pięćset czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II S A/Kr 217/04 UZASADNIENIE Na podstawie uchwały Rady Miasta i Gminy N. z dnia [...] listopada 2001r. Nr [...] przystąpiono do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy N. Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 25 sierpnia 2003r. do 22 września 2003r. W dniu 4 października 2003r. zarzut do powyższego projektu skierowali D. i Z. G., zam. w S., reprezentowani przez adw. M.S. Zarzut dotyczy poszerzenia istniejącego cmentarza na działce nr "1", co - zdaniem wnoszących zarzut - nastąpiło bez wymaganej przez prawo opinii hydrogeologicznej, która pozwoliłaby wyjaśnić, czy sąsiadujące z cmentarzem działki z uwagi na źródła służące do czerpania wody oraz istniejące na tych działkach zabudowania, które nie są podłączone do sieci wodociągowej, nie stwarzają przeciwwskazań co do lokalizacji cmentarza zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zauważono, że już granice istniejącego cmentarza nie spełniają warunku zachowania odległości 150 m od zabudowań i studzien, a poszerzenie tego cmentarza zmniejszy jeszcze tę odległość i oznacza ingerencje w własność działki nr "2", należącej do D. Z. G. Ich nieruchomość nie jest podłączona do sieci wodociągowej, a leżąca na niej studnia znajduje się w odległości 20 m od granicy działki z granicą projektowanego cmentarza. Rada Miasta i Gminy N. uchwałą z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut w części dotyczącej rezygnacji z rezerwy terenowej dla rozbudowy cmentarza. W uzasadnieniu tej uchwały napisano, że zgodnie z zapisem projektu działka nr "2" w S. znalazła się na terenie przeznaczonym częściowo na cele budownictwa jednorodzinnego i zabudowy zagrodowej (MRJ) a częściowo na tereny rolne (R), w strefie sanitarnej cmentarza, a istniejące w tej strefie zainwestowanie przeznaczono wyłącznie do adaptacji i modernizacji. Zarzut D. Z. G. uwzględniono częściowo, gdyż dokonano korekty w odniesieniu do terenu ZC, warunkującego uruchomienie rezerwy pod rozbudowę cmentarza od wcześniejszego zaopatrzenia w wodę terenów położonych w strefie 50 m od jego granic. Zaznaczono też w projekcie strefę ochronną w odległości 150 m od cmentarza. Napisano, że nieuwzględnienie zarzutu w części dotyczącej rezygnacji z rezerwy terenowej dla rozbudowy cmentarza jest spójne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N. Zaznaczono, że plan obowiązujący dotychczas wyznacza dokładnie taki sam zasięg cmentarza wraz ze strefą ochronną 50 m, przyjmując wyposażenie terenów w wodociąg, toteż projekt nie narusza niczyich praw nabytych. Uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z brakiem zabezpieczenia potrzeb docelowych w tym zakresie. W uzasadnieniu prawnym powołano przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W dniu 9 lutego 2004r. D. Z. G. skierowali na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie § 3 rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz naruszenie przepisów k.p.a. przez zaniechanie zasięgnięcia stosownej opinii hydrogeologicznej. Napisano, że rozszerzenie granic cmentarza zmniejsza przewidziana przez prawo odległość między nim a zabudowaniami i studniami. W ten sposób plan zagospodarowania przestrzennego staje się sprzeczny z obowiązującymi ustawami, a także w sposób niedopuszczalny ingeruje we własność skarżących. Podniesiono również, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest "niezrozumiałe i pokrętne". Znajdują się w nim ogólniki, a nie odniesiono się do samego zarzutu skarżących i ich uzasadnienia. Za nierzetelne skarżący uważają zawarte w uzasadnieniu uchwały stwierdzenie, że projekt planu jedynie poszerza strefę ochronną cmentarza i legalizuje stan istniejący na gruncie. Przeciwnie: projekt planu mówi o wyznaczeniu terenów cmentarnych, co spowoduje, że skarżący nie będą mieli żadnej możliwości rozbudowy swojej działalności gospodarczej, na którą wy dali już znaczne kwoty. W odpowiedzi na skargę Miasto i Gmina N. wniosło o jej oddalenie. Przedstawiono tu przebieg procedury planistycznej i powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Stwierdzono, że argumentacja skargi jest oparta na błędnych przesłankach, gdyż projekt nie poszerza granic istniejącego cmentarza i dlatego nie zachodzi potrzeba uzyskania opinii geohydrologicznej. Do istniejących cmentarzy nie stosuje się również rozporządzenia Rady Ministrów, o jakim mowa w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaważył, co następuje. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy najpierw zwrócić uwagę na pewne cechy charakterystyczne tego rodzaju uchwał i na specyfikę ich kontroli przez sąd administracyjny, opierając się o obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej uchwały ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), gdyż te przepisy są miarodajne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Według cyt. ustawy proces planistyczny składał się z kilku etapów i na każdym z nich zainteresowanemu służyły odmienne środki obrony przed tymi regulacjami planu, które godzą, w jego uprawnienia lub w jego interesy prawne. W szczególności w pierwszym etapie przygotowania planu dochodziło do wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu i do zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Organy gminy miały prawo ich przyjęcia lub odrzucenia, przy czym uchwała rady gminy w sprawie odrzucenia zarzutu powinna była zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Rada winna w tym uzasadnieniu przedstawić wyniki analizy wniesionego zarzutu i wytłumaczyć przyjęte rozstrzygnięcie przedstawiając sytuację faktyczną wnoszącego zarzut (sytuację jego nieruchomości) a także wyjaśniając przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie, sposób ich interpretacji i ich związek z sytuacją adresata uchwały. Uchwała ta stanowiła wyraz stanowiska organów gminy, które wybrały je w ramach przysługującego im władztwa planistycznego i nie wywierała ona skutków prawnych w obrębie samego planu. Uchwała ta podlegała zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w specjalnym trybie (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Skarga ta nie mogła jeszcze dotyczyć samych rozwiązań planistycznych (chodziło tu jeszcze o projekt planu, a nie o gotowy plan), ale jej przedmiotem mogło być ewentualne naruszenie prawa dotyczące odpowiedzi udzielonej na wniesiony wcześniej zarzut. Dopiero w drugim etapie dochodziło do sporządzenia planu i uchwała o planie podlegała i podlega osobnej skardze do sądu administracyjnego, wnoszonej w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest upoważniony do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów (art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i dlatego nie może kontrolować poglądów organów planistycznych, wyrażanych w odpowiedziach na zgłoszone zarzuty. Zgodnie z założeniami opisanymi wyżej, Sąd nie może również na tym etapie badać legalności samego planu. Analizując uchwałę o odrzuceniu zarzutów Sąd bada natomiast, czy zawiera ona prawidłowe - faktyczne i prawne uzasadnienie, rozpatrujące sytuację faktyczną i prawną podmiotu wnoszącego zarzut i wskazujące na to, że organy planistyczne nie działały dowolnie. Sąd bada również, czy uzasadnienie to operuje prawdziwymi faktami i czy prawidłowo łączy te fakty z obowiązującymi przepisami prawa, a wreszcie kontroluje sam sposób podjęcia uchwały i zachowanie przepisów określających tryb jej podejmowania. Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej uchwały z tego punktu widzenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej uchwały nie różni się niemal niczym od uzasadnień, jakie Rada Miasta i Gminy N. umieściła w innych uchwałach odrzucających zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawiera ono te same sformułowania i jest napisane według, obszernego skądinąd szablonu, który został wielokrotnie (także z błędami) powielony. Poszczególne zwroty użyte w tym uzasadnieniu mają charakter ogólnikowy i nie indywidualizują sytuacji, w jakiej znajduje się działka skarżących wobec przygotowanego projektu planu. Samo określenie przeznaczenia tej działki i stwierdzenie, że przeznaczenie to jest spójne z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy niczego merytorycznie nie tłumaczy. Nie wytłumaczono także, na czym polegało uwzględnienie zarzutu państwa G. "w części" i jaką jego część chodzi. Jest to niejasne zwłaszcza dlatego, że w uzasadnieniu napisano, że plan obowiązujący dotychczas wyznacza dokładnie taki sam zasięg cmentarza wraz ze strefą ochronną 50 m. Jeżeli tak jest rzeczywiście, to uwzględnienie wniesionego zarzutu w części było zbędne. Innym pustym stwierdzeniem jest zdanie, że uwzględnienie zarzutu "wiązałoby się z brakiem zabezpieczenia potrzeb docelowych" - nie wytłumaczono, jakich. Uzasadnienie pomija też milczeniem podniesioną w zarzucie kwestię braku opinii geohydrologicznej, choć należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniu skargi, nie jest no naruszenie przepisów k.p.a., który w sprawach planu zagospodarowania przestrzennego nie ma zastosowania. Tymczasem istotą uzasadnienia faktycznego uchwały o odrzuceniu zarzutu jest przede wszystkim ustosunkowanie się do jego treści, a także wskazanie konkretnej sytuacji faktycznej, w jakiej znajduje się dana nieruchomość oraz omówienie wpływu projektu planu na tę sytuację. Tych elementów w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brakuje. Uzasadnienie prawne zaskarżonej uchwały również nie jest wystarczające. Istotą prawidłowego uzasadnienia prawnego nie jest bowiem choćby najobszerniejsze wyliczenie i zacytowanie przepisów prawa, ale wytłumaczenie, dlaczego te właśnie przepisy znalazły zastosowanie w danym, konkretnym stanie faktycznym i jak zostały zinterpretowane przez organ planistyczny. Uzasadnienie prawne pomija też przepisy dotyczące cmentarzy, które ze względu na treść wniesionego zarzutu mają w tej sprawie pierwszorzędne znaczenie. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), wymagającym umieszczania w uchwałach odrzucających zarzuty do projektu planu zagospodarowania przestrzennego faktycznego i prawnego uzasadnienia i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 147 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i art. 205 tejże ustawy. Od niniejszego wyroku służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Skargę powinien sporządzić adwokat lub radca prawny.