IV SA/Wa 225/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant Dominik Niewirowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2004r. sprawy ze skargi A. Sp. Z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2003r. nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu geodezyjnego [...], położonych przy ul. [...] w W. w liniach rozgraniczających oznaczonych literami [...] na mapie stanowiącej załącznik graficzny będący integralną częścią decyzji i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja zapadła po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] września 2003 r., wniesionych przez N. K. oraz J. Z. Motywując zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż wydanie w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno było być poprzedzone jej uzgodnieniem przez organy konserwatorskie. Z akt sprawy wynika, iż postępowanie takie nie jest zakończone. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2003 r., sygn. akt IV SA 4317/01, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], wydane w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...]. Zażalenie na to postanowienie nie jest w dalszym ciągu rozpoznane a zatem decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie została uzgodniona z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Wyklucza to możliwość jej wydania. SKO podniosło ponadto, iż ponownego zbadania w postępowaniu wyjaśniającym wymaga zarzut pominięcia opinii Komisji Zagospodarowania Przestrzennego i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2000 r., [...] maja 2000 r. oraz [...] maja 2000 r. Trafny jest także zarzut odwołujących się co do sprzeczności decyzji organu I instancji z uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Zgodnie z tą uchwałą działka nr ew.[...] (działki nr ew.[...] i [...]) przy ulicy [...] może być zabudowana tylko domem jednorodzinnym. Treść powyższej uchwały – wiążąca obecnie w stosunku do działek nr [...] i [...] – nie została bowiem uwzględniona w zaskarżonej decyzji. W ocenie SKO w decyzji organu I instancji nie wskazano ponadto okresu jej ważności, co stanowi naruszenie art.42 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.). Skargę na powyższą decyzję złożyła spółka "A." sp. z o.o. z siedzibą w W. , podnosząc w szczególności: 1. Naruszenie art.6 k.p.a. (zasada legalizmu), polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji m.in. w oparciu o uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r.. Uchwała ta jest pozanormatywnym aktem administracyjnym, nie stanowiącym źródła prawa. W szczególności uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego a jedynie uchwałą wydana w toku postępowania planistycznego i jako taka nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia sprawy. Uchwała ta ponadto dotyczy działki ewidencyjnej nr [...], natomiast zaskarżona decyzji dotyczy działki o nr ewid. [...] (obecnie działki [...] – [...]). Powołana uchwała uwzględniająca zarzut J. Z. została skonsumowana uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego W. 2. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i gołosłowne ustalenie, iż teren inwestycji podlega ochronie konserwatora zabytków a tym samym, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej na tym terenie inwestycji wymaga przeprowadzenia uzgodnień z organami konserwatorskimi. 3. Wadliwą wykładnię art.42 ust.1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy błędnie przyjął, iż decyzja organu I instancji nie spełnia wymogów z art.42 ust.1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Co do zasady organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma prawo wyznaczenia okresu ważności decyzji, stosując przy tym uznanie administracyjne. Skoro tak, to organ ten ma prawo oznaczenia czasu, po którym decyzja wygaśnie wskazując jedynie na pewne przyszłe zdarzenia, nie wskazując konkretnej daty. Ustawa nie wymaga zatem aby w decyzji określono termin jej obowiązywania datą dzienną. Wskazanie, iż decyzja wygasa gdy inny wnioskodawca uzyska pozwolenie na budowę lub gdy postanowienia decyzji staną się sprzeczne z nowym planem zagospodarowania przestrzennego, określa w sposób dostateczny okres obowiązywania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić, niemniej z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało aby w sprawie, w której orzekało jako organ odwoławczy zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art.138§2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, aby wydanie merytorycznego orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu dla przedmiotowej inwestycji wymagało przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W ocenie Sądu nie uzasadniało zastosowania w sprawie art.138§2 k.p.a. to, iż organ I instancji orzekał w sytuacji, w której nie było ostatecznego orzeczenia organu konserwatorskiego w przedmiocie uzgodnienia inwestycji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie administracyjnego prawa procesowego podkreśla się, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji (vide: m.in. wyroki NSA z dnia 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 2498/98, LEX nr 48645 oraz z dnia 22 marca 1996 r., sygn.akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997 Nr 1, poz.35; B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004 str.592). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W konsekwencji powyższego należy podkreślić, iż obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego było dokonanie oceny, czy w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku spółki "A." sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 1 października 1999 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, złożonego pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 z późn.zm.). Należało ocenić, czy wskazana w tym wniosku inwestycja jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami prawa. W ramach oceny zgodności inwestycji z przepisami szczególnymi organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zobowiązany jest uwzględnić stanowisko wyrażone przez organy uzgadniające (art.40 ust.4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Przeprowadzenie wskazanych wyżej uzgodnień przez organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest obligatoryjne a wydanie decyzji merytorycznej bez przeprowadzenia uzgodnień jest niedopuszczalne. Nie ulega kwestii, iż w dacie orzekania przez organ I i II instancji postępowanie w przedmiocie uzgodnienia inwestycji pod względem konserwatorskim nie było zakończone ostatecznym orzeczeniem administracyjnym. Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2003 r., sygn. akt IV SA 4317/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił bowiem postanowienie Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2001 r., nr [...], wydane w następstwie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest pogląd, iż jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art.106§5 k.p.a., narusza przepis art.106§1 k.p.a. (vide: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98; ONSA 1999/1/7). W przywołanej uchwale stwierdza się w szczególności, iż organ prowadzący postępowanie główne, wiedząc, że w stosunku do pierwszoinstancyjnego postanowienia uzgodnieniowego wniesiono środek zaskarżenia, powinien się liczyć z możliwością zmiany zajętego przez organ stanowiska. Tym samym organ powinien poczekać do czasu uzyskania przez to postanowienie przymiotu trwałości. Organ odwoławczy podzielił pogląd przedstawiony w cytowanej uchwale NSA z dnia 9 listopada 1998 r. Uznał zatem, iż wydanie orzeczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z wniosku spółki "A." sp. z o.o. z siedzibą w W. jest uzależnione od wcześniejszego ponownego rozpatrzenia zażalenia na postanowienie organu konserwatorskiego I instancji. Niesłusznie jednak uznał organ odwoławczy, iż powyższa sytuacja uzasadnia uchylenie decyzji Prezydenta W. na podstawie art.138§2 k.p.a. Zbyt daleko idące byłoby bowiem potraktowanie braku ostatecznego orzeczenia w przedmiocie uzgodnień konserwatorskich za tożsamy z sytuacją, w której postępowanie wyjaśniające należy w całości lub w znacznej części powtórzyć w I instancji. Organ odwoławczy mógł bowiem merytorycznie rozpatrzyć sprawę po wydaniu przez właściwy organ ostatecznego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia inwestycji pod względem konserwatorskim (zarówno merytorycznego, jak i np. umarzającego postępowanie uzgodnieniowe). Niezrozumiałe jest ponadto ogólnikowe stwierdzenie organu odwoławczego, iż decyzja organu I instancji jest sprzeczna z uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2001 r. Po pierwsze uchwała ta, dotycząca rozpatrzenia zarzutu J. Z. wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W., odnosi się nie do terenu inwestycji (działka [...], podzielona na sześć działek, począwszy od nr [...], kolejno do [...]) a do działki o nr [...]. Po drugie akt ten, będący jedynie elementem postępowania w przedmiocie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie posiadający statusu aktu prawa miejscowego, nie wywołuje żadnych skutków w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W podobnie ogólnikowy sposób SKO podniosło kwestię pominięcia przez organ I instancji opinii Komisji Zagospodarowania Przestrzennego i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2000 r., [...] maja 2000 r. oraz [...] maja 2000 r. Twierdzenia tego SKO w żaden sposób nie sprecyzowało. Nie jest zatem jasne, w jakim zakresie pominiecie wskazanych wyżej opinii w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przesądziło wadliwości wydanej w tym postępowaniu decyzji i spowodowało konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Sąd nie podziela natomiast poglądu skarżącego, iż okres ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, o którym mowa w art.42 ust.1 pkt 7 ustawy, nie musi być oznaczony datą dzienną a może być określony poprzez wskazanie zdarzenia przyszłego i niepewnego, którego wystąpienie pozbawiłoby decyzję mocy prawnej. W ocenie Sądu oczywistym jest, iż sformułowanie "okres ważności decyzji" należy utożsamiać z terminem wskazanym jako data dzienna. Za taką interpretacją przemawia zarówno literalne brzmienie art.42 ust.1 pkt 7 ustawy, jak i jego istota, jaką jest wskazanie inwestorowi ścisłego okresu, w jakim może konsumować on uprawnienia wynikające z decyzji. Przypadki wygaśnięcia mocy obowiązującej decyzji wskazuje natomiast art.48 ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.1 pkt 1 lit. c, art.152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270)