II SA/Wr 2975/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska – spraw. Asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: referent Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi C. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez C. B. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...], podjęta na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanych części obiektu budowlanego - murów i fundamentów realizowanego budynku gospodarczego na działce numer A z karty mapy [...] w K. przy ulicy [...]. Organ I instancji opierając się na przepisie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414) oraz na wynikach wizji lokalnej z dnia 8 października 2002r. stwierdził, że skarżący rozpoczął na działce numer A realizację budynku gospodarczego o wymiarach 5m x 10m x 7m, wymurował do wysokości około 2,5m trzy ściany z bloczków żwirobetonowych i z cegły, w środku obiektu wymurowany został kanał do przeglądu samochodów. Realizowany obiekt posadowiony był w granicy działki, bezpośrednio przy budynku gospodarczym na działce sąsiedniej. Roboty budowlane prowadzone były od 2001r., inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, nie czynił starań o uzyskanie tego pozwolenia. Poczynione ustalenia pozwoliły organowi pierwszej instancji na przyjęcie, że obiekt realizowany i wybudowany został bez pozwolenia budowlanego i w związku z tym podlega przymusowej rozbiórce. Organ odwoławczy uznał za fakt bezsporny zrealizowanie budowy przez skarżącego w warunkach samowoli budowlanej z naruszeniem przepisu art. 28 Prawa budowlanego, co powoduje konieczność bezwarunkowego nakazania jego rozbiórki. Podkreślił, iż organ nie ma w takim wypadku jakiegokolwiek marginesu swobody wyboru rozstrzygnięcia i to niezależnie od tego czy obiekt zostałby przez skarżącego zakwalifikowany jako wiata lub w inny sposób. W skardze domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając, iż służby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podczas oględzin nieruchomości wadliwie zakwalifikowały sporny obiekt budowlany w całości jako budynek gospodarczy, podczas gdy częściowo stanowił on płot murowany usytuowany wzdłuż granicy działki wsparty na fundamentach istniejących na przedmiotowej działce od czasów II wojny światowej . Skarżący podniósł, że dokonał zagospodarowania swojej działki stanowiącej grunty orne w celu zabezpieczenia się przed działkowiczami wyrzucających na jego nieruchomość śmieci i inne odpadki. Organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymał przy tym dotychczasowe wywody, a dodatkowo w kontekście skargi podniósł, że sformułowania zawarte w uzasadnieniu decyzji nie miały charakteru aroganckiego ani też pogardliwego. Wskazywały przyczyny, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom zawartym w odwołaniu. Organ podkreślił, że z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 48 Prawa budowlanego konieczne było wykazanie, iż w omawianej sprawie nie mogły być brane pod uwagę okoliczności związane z przyczynami, dla których powstała samowola budowlana, czy dolegliwości wynikające z nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować należy, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. to w oparciu o art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę o – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny. W tym przypadku jest to z mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. nr 72 poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji administracyjnej z prawem. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dotyczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 1 powołanej ustawy. Stosownie do zasady praworządności wyrażonej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego – stanowiącej fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego – organy administracji działają na podstawie prawa. Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 48 ustawy właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak przyjmuje się w judykaturze treść art. 48 ustawy jest wyrazem odejścia od systemowej zasady obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ogranicza organ w istocie do sprawdzenia, czy na dany obiekt budowlany uzyskano wymagane pozwolenie na budowę lub dokonano wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. W przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany do wydania decyzji o rozbiórce takiego obiektu. Obowiązek ten wynika wprost z art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z treścią którego "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ." W wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r., nr P 2/98 (OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przy podejmowaniu rozstrzygnięć na podstawie art. 48 Prawa budowlanego tzw. "luz decyzyjny" został praktycznie wyeliminowany, zaś treść decyzji organu administracji – w razie spełnienia ustawowych przesłanek – jest w pełni zdeterminowana merytorycznie. W uzasadnieniu wyroku podniesiono m. in. że "Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. samowoli budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 28 prawa budowlanego "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (...)". Wyjątki od tej zasady formułuje art. 29 prawa budowlanego zawierający taksatywne wyliczenie rodzajów budów i robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Uzupełnia tę regulację art. 30 ust. 1 prawa budowlanego, określający rodzaje budów i robót budowlanych, których prowadzenie wymaga - w miejsce pozwolenia na budowę - zgłoszenia właściwemu organowi. Takiego zgłoszenia należy dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, zaś do ich wykonywania przystąpić można, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu. W sytuacjach należących do tej ostatniej kategorii właściwy organ może jednak również nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przepisy prawa budowlanego zawierają w swojej treści wyczerpujące określenie materialnych i formalnych przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę (zob. art. 32-35 ustawy), co wyklucza jednocześnie uznaniowość rozstrzygnięć podejmowanych w tym przedmiocie, obligując właściwy organ do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy wymagania ustawowe są spełnione. W świetle omówionych wyżej przepisów "samowolą budowlaną" jest więc trwająca lub już zakończona budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stwierdzenie "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia organ administracji publicznej jest zobligowany ustawowo, jedyny dopuszczalny wyjątek formułuje wskazany już art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, warunkując uniknięcie rozbiórki obiektu upływem czasu od zakończenia jego budowy (5 lat) oraz zgodnością jego istnienia na danym terenie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak pozwolenia na budowę jest w tej sytuacji sanowany uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że konieczną ale i wyłączną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego w warunkach "samowoli budowlanej" jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi, albo prowadzenia budowy wbrew jego sprzeciwowi. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn zaistnienia tego rodzaju braku, stanu zaawansowania budowy, ani od dochowania materialnoprawnych przesłanek, które warunkowałyby uzyskanie pozwolenia na budowę, gdyby inwestor wszczął postępowanie zmierzające do jego uzyskania." Odnosząc powyższy wywód do występującego w sprawie stanu faktycznego oraz treści zarzutów skargi stwierdzić należało, iż w stanowisku organów nadzoru budowlanego nie sposób dopatrzyć się jakiejkolwiek wadliwości. Organy w sposób prawidłowy ustaliły rodzaj realizowanej inwestycji, jako obiektu budowlanego, i okres w jakim został wybudowany. Nie jest też sporne między stronami, iż skarżący nie uzyskał przed rozpoczęciem budowy stosownego pozwolenia budowlanego. Wyniki oględzin obiektu budowlanego zostały utrwalone na piśmie, a strony zostały w sposób prawidłowy zawiadomione o terminie wizji i wzięły w niej udział. Protokół z oględzin został podpisany przez wszystkie osoby biorące w nich udział, w tym także przez skarżącego. W świetle powyższego, przyjąć należało że decyzja ostateczna, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nie narusza przepisów prawa ani w zakresie podstawy prawnej wynikającej z przepisów prawa materialnego jak i wymaganych w tym zakresie zasad postępowania administracyjnego i w związku z tym na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak na wstępie.