I OSK 285/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec(spr.) Tomasz Zbrojewski Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 353/04 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa zespołu pałacowo-parkowego na podstawie dekretu o reformie rolnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 353/04 po rozpoznaniu skargi A. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa zespołu pałacowo-parkowego, stwierdził nieważność tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz A. B. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd ustalił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda Łódzki po rozpatrzeniu wniosku A. B., decyzją z dnia [...] [...] wydaną na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.), dalej zwanego rozporządzeniem, stwierdził, "że zespół pałacowo-parkowy usytuowany na działce oznaczonej obecnie nr 177/4, o powierzchni 12,18 ha położony we wsi I., wchodzący w skład majątku ziemskiego I. o ogólnym obszarze 299,6954 ha, stanowiącego byłą własność M. B., podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13)". W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), dalej zwanego dekretem, na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny obszar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych. Skoro nieruchomość ziemska I. wraz z zabudowaniami obejmowała obszar 299,6954 ha to wymóg obszarowy został spełniony i majątek ten z mocy prawa przeszedł na rzecz Skarbu Państwa w całości bez odszkodowania. Wnioskodawca nie kwestionował ogólnej powierzchni majątku I., ani obszarów użytków rolnych wchodzących w jego skład. Podniósł jedynie, że zespół pałacowo-parkowy nie był nieruchomością ziemską, lecz obiektem służącym właścicielom majątku tylko na cele mieszkalne. Z uwagi na jego przeznaczenie i brak, zdaniem wnioskodawcy, funkcjonalnego związku z całym majątkiem, nie mógł on podpadać pod działanie dekretu. Organ orzekający podkreślił, iż treść art. 1 dekretu wskazuje, że nieruchomość ziemska nie oznacza tylko nieruchomości rolnej przeznaczonej na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych i tworzenie nowych gospodarstw w drodze nadania ziemi. Jednakże z uwagi na cele na jakie miały być przeznaczone nieruchomości ziemskie należy uznać, że pojęcie nieruchomości ziemskiej znacjonalizowanej jest szersze od nieruchomości parcelowanej na rzecz rolników i może obejmować także tereny przeznaczone dla szkół oraz podlegających zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej. Dla tworzenia takich ośrodków przejmowane były także zabudowania, w tym zabudowania mieszkalne (dwory, pałace) z reguły położone w parku, stanowiące przed przejęciem na własność państwa tzw. ośrodek majątku będący siedzibą jego właściciela. Żaden z przepisów dekretu nie wskazuje, aby zabudowania mieszkalne podlegały wyłączeniu spod działania przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jeżeli wchodziły one w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym. W niniejszej sprawie, pałac z parkiem był powiązany w sensie podmiotowym z majątkiem o tej samej nazwie poprzez osobę właściciela – M. B. Zespół pałacowo-parkowy stanowił miejsce zamieszkania właściciela majątku, czyli tzw. ośrodek majątku, a majątek ziemski o charakterze rolnym, jakim był majątek I., stanowił zaplecze dla funkcjonowania tego majątku jako zorganizowanej całości w tym także zespołu pałacowo-parkowego. Za takim rozumieniem przepisów dekretu, zdaniem organu, również przemawia brzmienie § 8, 11 pkt 1 i § 44 rozporządzenia. W odwołaniu od decyzji Wojewody A. B. zarzucił między innymi, iż zespół pałacowo-parkowy nie był powiązany funkcjonalnie z majątkiem ziemskim, gdyż nie był wykorzystywany na cele działalności rolniczej, ani do administrowania majątkiem, na co wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy. Zatem przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie podlegał pod przepisy dekretu o czym świadczy dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 1 czerwca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż zarzuty skarżącego są pozbawione słuszności. Przepis § 5 rozporządzenia, który stanowi, że wojewódzki urząd ziemski orzekając o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, miał na uwadze całą nieruchomość nie zaś jej część. Tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Tak więc, wyłączenie zespołu pałacowo-parkowego było niedopuszczalne i z racji tego, że przedmiotowy dekret nie został uchylony. Przepis § 6 rozporządzenia zezwala organowi orzekającemu na odniesienie się tylko do zarzutu, co do powierzchni całej przejmowanej nieruchomości. Natomiast żaden przepis dekretu nie wskazuje, aby część nieruchomości ziemskiej przejmowanej na cele reformy rolnej np. pałac, podlegała wyłączeniu spod działania dekretu, a wręcz przeciwnie – zarówno z art. 2 ust. 1 dekretu, jak i z przepisów rozporządzenia wynika, że przejęciu podlegały całe nieruchomości bez wyłączeń powierzchniowych, a zatem wszystkie budynki posadowione na znacjonalizowanej nieruchomości. Organ odwoławczy uznał też, iż w tej sprawie w ogóle nie ma podstaw do badania, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią nieruchomości. Konieczność badania takiego związku nie wynika bowiem ani z aktualnie obowiązujących przepisów prawa, ani też z przepisów obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu. W przypadku, gdy zespoły pałacowo-parkowe wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o określonej powierzchni i stanowiły własność tego samego podmiotu co przejmowany majątek ziemski, to podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję, A. B. zarzucił rażące naruszenie: – art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz art. 20 dekretu w zw. z § 8, 11 i 44 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że "jeżeli tylko zespoły pałacowo-parkowe wchodziły w skład majątku ziemskiego o charakterze rolnym o powierzchni powyżej 100 ha lub 50 ha użytków rolnych i stanowiły własność tego samego podmiotu, co przejmowany majątek ziemski to również podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej"; – § 5 i 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że "tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości, można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej" oraz – naruszenie art. 80 kpa poprzez dowolne i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym przyjęcie, że zespół pałacowo-parkowy położony w I., pozostawał w funkcjonalnym związku z całą nieruchomością rolną M. B.. Wskazując na powyższe podstawy, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi, zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 grudnia 2004 r. uznał, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej i w związku z tym są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa pomorskiego, poznańskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej niezależnie od wielkości użytków rolnych. Nieruchomości te przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa i przewłaszczenie ich następowało z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Zaistnienie skutków rzeczowych nie było więc uzależnione od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.). Przepis § 6 rozporządzenia przewidywał dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wniosek taki w myśl § 5 rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu, zapadało w formie decyzji administracyjnej, wydawanej przez wojewódzki urząd ziemski. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do dokonania zmiany wpisu w księdze wieczystej. Zgodnie z § 5 rozporządzenia na wniosek strony, organ administracyjny orzekał o tym, czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który to przepis statuował przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Brzmienie § 5 rozporządzenia mogłoby sugerować, że przepis ten pozwala również na rozstrzyganie o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu ze względu na swój charakter i przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 rozporządzenia dotyczyć może wyłącznie "podpadania pod działanie dekretu" nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość powierzchni gruntów wchodzących w skład majątku ziemskiego. Omawiane § 5 i § 6 rozporządzenia posługują się określeniem "dana nieruchomość" a zestawienie treści obu tych uregulowań prowadzi do wniosku, że sformułowanie to oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów. Kierując się taką wykładnią przepisów dekretu i rozporządzenia, Sąd pierwszej instancji w składzie orzekającym w tej sprawie przyjął, odmiennie niż w większości dotychczasowych orzeczeń sądu administracyjnego, iż decyzja przewidziana w § 5 rozporządzenia może rozstrzygać wyłącznie o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych. Z tych względów uznał, iż w tej sprawie organ nie mógł orzekać o tym, czy zespół pałacowo-parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego o ogólnej powierzchni 299,6954 ha, podlegał (czy też nie) pod działanie przepisów dekretu, gdyż przepisy omawianego rozporządzenia nie dawały podstawy do takiego orzekania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniosek skarżącego A. B. o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy położony na nieruchomości o powierzchni 12,18 ha nie podpadał pod działanie dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporem cywilnym. Zgodnie z "art. 2 § 2 i 3 kpa" (powinno być: art. 2 § 1 i 3 kpc) do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Sąd pierwzej instancji wskazał także, że skoro § 5 rozporządzenia na drogę postępowania administracyjnego odsyła jedynie takie spory, których przedmiotem jest wielkość przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku, to brak jest podstaw do rozstrzygania o tym, czy dana nieruchomość z uwagi na swój charakter stanowi część nieruchomości ziemskiej. Trafnie zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do badania, czy istnieje związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku, skoro A. B. nie kwestionował, że powierzchnia całego majątku znacznie przekraczała normy obszarowe określone w dekrecie. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączona możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które zostały faktycznie przejęte przez państwo na mocy dekretu, gdyż zarówno dekret jak i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze nie wykluczały dochodzenia tych roszczeń na drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym (orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1998 r. III CKN 393/97, OSP 1998/10/171). Z tych względów, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ppsa, stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. B., reprezentowany przez adwokata, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię, a mianowicie art. 1 w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oraz w związku z § 5 i 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż decyzja przewidziana w § 5 rozporządzenia dotyczyć może wyłącznie "podpadania" pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Wskazując taką podstawę kasacyjną, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 2004 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest błędny i nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, ani w orzecznictwie. Przepis § 5 rozporządzenia stanowi, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, należy w I instancji do kompetencji urzędów ziemskich. Przepis ten określa kompetencje organu administracji do rozstrzygnięcia określonej kwestii w drodze decyzji administracyjnej, co nie ogranicza się wyłącznie do sprawdzenia, czy dana nieruchomość spełniała określone wymogi obszarowe. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną postanowieniem z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 285/05, na podstawie art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "czy § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) daje podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy zespół pałacowo-parkowy wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.)?" Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. OPS 2/06 stwierdził, że przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż norma prawa zawarta w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu winna być odczytana w następujący sposób: "na własność Skarbu Państwa, bez żadnego wynagrodzenia w całości przechodzą bezzwłocznie tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w "art. 1, część druga" dekretu), które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Takie rozumienie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jednocześnie określa zakres przedmiotowy w jakim powinny orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Oznacza to, że organ administracji publicznej (a nie sąd powszechny) w trybie tego przepisu powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wynikające z wykładni uwzględniającej pełne brzmienie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wskazał, iż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko, że w postępowaniu administracyjnym na podstawie § 5 rozporządzenia organ jest uprawniony jedynie do badania, czy dana nieruchomość spełnia normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu oznaczałoby, że to postępowanie może dotyczyć tylko całości nieruchomości, a nie jej części. Jednocześnie dopuszcza ono możliwość przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości, która nie była nieruchomością ziemską odpowiadającą celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, czyli działanie sprzeczne z prawem. O tym, które nieruchomości i w jakich granicach mają być przejęte na cele reformy rolnej, właściciel (współwłaściciel) praktycznie dowiadywał się w chwili dokonywania protokolarnego spisu (przejęcia), o czym mowa w § 10 ust. 2 rozporządzenia, bądź też z zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego (później starosty), stanowiącego tytuł do wpisania prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej). Po uzyskaniu takich informacji można było wszcząć postępowanie w oparciu o § 5 rozporządzenia, co nie było obwarowane żadnymi terminami. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, iż z zestawienia brzmienia przepisów § 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że § 5 dotyczyć może wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości "z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać również i za tym, że chodzi o sprawdzenie oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot "użytków każdego rodzaju". To pojęcie jest szersze, gdyż oprócz "użytków rolnych" mieszczą się w nim także inne tereny (grunty) np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale tej wskazał także, że gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie § 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, to w ust. 1 tego przepisu użytoby terminu "nieruchomość ziemska", gdyż w świetle art. 2 ust. 1 lit. e dekretu tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej. Użyty zatem w cyt. § 5 rozporządzenia wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, oznacza, że ustalenie charakteru tej nieruchomości należy do zakresu tego postępowania. Ponadto, stwierdził, iż pogląd przedstawiony przez Sąd pierwszej instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. O tym, czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym (w tym użytków rolnych) określonym w punkcie e tego przepisu, miałby orzekać organ administracji publicznej, natomiast o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości bądź w części) rozstrzygałby sąd powszechny. W obu postępowaniach brane byłyby pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia zarówno w przepisach dekretu jak i rozporządzenia. Zgodnie z art. 187 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, powyższa uchwała jest w tej sprawie wiążąca. Uwzględniając wykładnię przyjętą przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Nie okazał się natomiast uzasadniony wniosek zmierzający do orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny co do meritum. Sprawa wymaga dokonania przez Sąd pierwszej instancji ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W związku ze złożonym przez pełnomocnika skarżącego wnioskiem o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 199 P.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zasadą jest, że stronie która poniosła koszty postępowania nie przysługuje ich zwrot. Wyjątki od tej zasady określają art. 200, art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Stosownie do art. 209 P.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów Sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. W niniejszej sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji stwierdzającego nieważność decyzji powołane przepisy, a w szczególności przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a. nie mogły stanowić podstawy do zasądzenia na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W świetle tego przepisu stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Oznacza to, że w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji stwierdzającego nieważność decyzji przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania. Uzyskanie przez skarżącego zwrotu kosztów jakie poniósł w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej w tej sprawie będzie możliwe wówczas, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy (po uchyleniu wyroku sądu pierwszej instancji stwierdzającego nieważność decyzji) sąd uwzględni skargę. Skarżącemu będzie przysługiwał zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw od organu (art. 200 P.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez skarżącego należy zaliczyć także poniesione przez niego koszty związane z wniesieniem skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji, która została uwzględniona. Z tych względów, na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.