II SA/Bd 981/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zawieszenia prawa do świadczenia przedemerytalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w A. dnia [...] 2004 r. nr [...], a także postanowienie Starosty Powiatowego w A. z dnia [...] 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. G. kwotę 49,46 (czterdzieści dziewięć czterdzieści sześć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 981/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2003r. nr [...] Starosta Powiatu w A. zawiesił, od dnia 1 grudnia 2002r., przysługujące J. G. prawo do pobierania świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący przekroczył łączną granicę przychodów, o której mowa w art.37n ust.2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. J. G. złożył do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w A. wniosek z dnia [...] 2004r. o przywrócenie prawa do pobierania świadczenia emerytalnego, podnosząc, że zawieszenie to było niezgodne z prawem (art.37n ust.2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Postanowieniem z dnia [...] 2004r. nr [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] 2003r. nr [...], uznając, iż zaszły określone w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłanki do wznowienia postępowania. Decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w A. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] 2003r. W uzasadnieniu stwierdził, że w przypadku skarżącego osiąganie przychodu w jakiejkolwiek kwocie powoduje zawieszenie świadczenia przedemerytalnego. Wysokość świadczenia J. G. wynosiła 200% zasiłku dla bezrobotnych, zatem każdy przychód łącznie z otrzymywanym świadczeniem przekraczał dopuszczalna kwotę 200% zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] nr [...] podnosząc, że orzeczenie jest niezgodne z prawem. Otrzymywana dieta jest zwrotem kosztów związanych z pracą w Radzie Powiatu, zaś po zawieszeniu świadczenia emerytalnego jest ona jedynym źródłem utrzymania. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy zawiera błędy proceduralne. Organ pierwszej instancji powinien był wydać decyzję w oparciu o przepisy art.145 § 1 oraz art.151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji, bądź uchylić dotychczasową decyzję wydając nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] 2004r. [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Starosty Powiatu A. z dnia [...] 2004r. nr [...]. Uzasadnił ją tak, jak poprzednio wydaną decyzję z dnia [...] 2004r. odmawiającą uchylenia wskazanej wyżej decyzji ostatecznej, wskazując, że osiąganie przez J. G. przychodu w jakiejkolwiek kwocie powoduje zawieszenie świadczenia przedemerytalnego. Skarżący wniósł do Wojewody [...] odwołanie od decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w A. z dnia [...] 2004r. [...], wskazując na naruszenie obowiązujących przepisów prawnych polegające na dowolnej interpretacji ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2003r. Nr 58, poz. 514). Ponadto podniósł, iż decyzja organu I instancji odmawiająca przywrócenia przyznanego mu świadczenia przedemerytalnego stanowi w świetle obowiązujących przepisów prawa ich nadinterpretacje i jest naruszeniem obowiązujących w tym zakresie zasad. Decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2004r. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z interpretacją przepisu art. 37n ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu dokonaną przez Departament Rynku Pracy Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, jeżeli przychody z tytułu pełnienia funkcji społecznych wraz z kwotą świadczenia przedemerytalnego przekroczą miesięcznie kwotę 200% zasiłku, o którym mowa w art.24 ust.1 wyżej wymienionej ustawy, świadczenie przedemerytalne ulega zawieszeniu w danym miesiącu, co dotyczy także diet. Wysokość świadczenia przedemerytalnego przysługującego skarżącemu wynosiła 200% kwoty zasiłku dla bezrobotnych, a zatem każdy przychód łącznie z otrzymanym świadczeniem przedemerytalnym przekraczałby dopuszczalną kwotę 200% zasiłku dla bezrobotnych. J. G. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zaskarżył decyzję Starosty Powiatu A. z dnia [...] 2004r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uznanie wyżej wymienionej decyzji za niezgodną z prawem oraz o uznanie prawa do wypłaty świadczenia przedemerytalnego od dnia 1 grudnia 2002r. do dnia 31 lipca 2004r. Zdaniem skarżącego sytuacja prawna, w której został postawiony przez Wojewodę [...] uznającego decyzję Starosty A. za zasadną, była w wysokim stopniu nieuzasadniona społecznie i postawiła go w niekorzystnej pozycji wobec instytucji finansowych. Dieta J. G. nie jest przychodem, a należne mu świadczenie przedemerytalne jest zawieszone, zatem oficjalnie nie dysponuje niczym, co upoważniałoby go do zaciągania zobowiązań finansowych. Ponadto skarżący podniósł, iż Wojewoda [...] nie kierował się zasadą równości obywateli wobec prawa. Wskazał również, że zasiadający w tej samej Radzie Powiatu Aleksandrowskiego, będący emerytem radny pobiera świadczenie przedemerytalne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wskazał, iż wysokość świadczenia przedemerytalnego przysługującego J. G. wynosi 200% kwoty zasiłku dla bezrobotnych, a zatem każdy przychód łącznie z otrzymywanym świadczeniem przedemerytalnym przekroczy dopuszczalną kwotę 200% zasiłku dla bezrobotnych. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd sprawuje kontrolę pod względem legalności decyzji (innych aktów) i może decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność, jeżeli w istotny sposób narusza ona przepisy obowiązujące w dacie jej wydania na tle stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy np. przez zmianę decyzji i z tego względu wniosek o wydanie wyroku przywracającego skarżącemu prawa do świadczenia przedemerytalnego nie mógł być uwzględniony. Skarga podlega uwzględnieniu, ale z innych przyczyn, niż wskazane przez skarżącego. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając treść pisma inicjującego postępowanie w sprawie należy stwierdzić, że organy nietrafnie oceniły żądanie w nim zawarte. Pismo z dnia 5 kwietnia 2004r. skierowane przez J. G. do Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w A. nie było w swej treści tak jednoznaczne, jak przyjęły to organy. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w A. zakwalifikował pismo z dnia 5 kwietnia 2004r. wniesione przez skarżącego jako wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art.145§1 pkt5 kpa., nie wyjaśniając jaka była rzeczywista wola strony. Tymczasem pismo to zawiera wniosek o "przywrócenie prawa do świadczenia przedemerytalnego i wypłatę świadczenia od 1.12.2002r. do chwili obecnej wraz z odsetkami". Skarżący zarzuca decyzji Starosty Powiatu w A. z dnia [...] 2003r. naruszenie przepisu art. 37n ust.2 pkt3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r.o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu(tekst jedn. Dz.U. z 2001r. Nr 6, poz.56 ze zm. ) przez jego błędną wykładnię, Dla potwierdzenia swojego stanowiska skarżący powołuje się na pismo zastępcy dyrektora Departamentu Prawnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 marca 2003r. Wskazywałoby to na żądanie rozstrzygnięcia sprawy w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż zarzut niezgodności decyzji z prawem wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156§1 pkt2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tak sformułowanego wniosku organy obu instancji powinny przede wszystkim ustalić charakter zawartego w nim żądania, a następnie ustalić, czy podlega ono rozpatrzeniu przez organ, do którego ten wniosek został skierowany. Sam fakt, iż wniosek ten złożony został do organu, który nie jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji nie przesądza jeszcze o jego charakterze. Także w odwołaniu od decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy skarżący powołał w stosunku do decyzji o zawieszeniu prawa do świadczenia przedemerytalnego zarzuty dotyczące naruszenia prawa. Skoro skarżący w odwołaniu zakwestionował wykładnię przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zaprezentowaną w decyzji Starosty Powiatu w A. z dnia [...] 2003r. i podniósł zarzut jej niezgodności z prawem, to tym bardziej organ II instancji winien wnikliwie i należycie ustalić zakres żądania. Tymczasem Wojewoda [...] arbitralnie uznał, że pomimo wszystko wniosek dotyczył wzruszenia w trybie art. 145kt5 kpa decyzji o zawieszeniu prawa do świadczenia przedemerytalnego. Uszczegółowienie tych zarzutów zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego także opiera się na określonych w art. 156§1 pkt2 kpa przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji. Z utrwalonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu wynika, że na organach administracji spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy co do jej istoty w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma ( por. wyrok NSA z dnia 7 września 1994r., IISA 1111/93, ONSA 1995r. Nr3, poz.120). Zasada, zgodnie z którą ostatecznie sama strona decyduje, jaki ma charakter wniosek i czego dotyczy jej żądanie, może być stosowana wyłącznie wtedy, gdy w związku z zachodzącymi wątpliwościami organ administracji wyjaśnił rzeczywistą wolę stron, udzielając jej przy tym niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 17 września 1992r., IV S.A. 949/92, niepublikowany). Rzeczą organów orzekających w sprawie było wyjaśnienie rzeczywistej woli skarżącego, gdyż wybór trybu zwalczania decyzji, z której strona jest niezadowolona, należy właśnie do strony i nie można jej tego wyboru arbitralnie pozbawiać. W przypadku wątpliwości w tym względzie dopiero jednoznaczne oświadczenie skarżącego wyjaśniające, czy domaga się rozpatrzenia jego wniosku w trybie wznowienia postępowania, czy też w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, uprawniałoby organ do nadania pismu prawidłowego biegu. Zaniechanie tego obowiązku sprowadza się w istocie do naruszenia przez organy administracyjne przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art.7-9 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z przytoczonych powodów czyni zbędnym merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów strony skarżącej pod adresem zaskarżonej decyzji. Dopiero przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mając na względzie wniosek skarżącego, zasadnym będzie dokonanie ustaleń w zakresie zasadności żądania. Na marginesie należy wskazać, że organy orzekające w sprawie błędnie uznały, iż pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Prawnego MSWiA zawierające wyjaśnienie przepisu art. 37n ust.2 pkt3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r.o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi nowy dowód w sprawie, nieznany organowi, który wydał decyzję. t.j. by zachodziła przyczyna wznowienia postępowania z art. 145§1 pkt5 kpa. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym i może nastąpić jedynie w przypadku ustalenia występowania enumeratywnie wymienionych w art.145§1 kpa podstaw wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania stanowi bowiem odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych( art.16§1 kpa) i z tego względu niedopuszczalne jest wznowienie postępowania w oparciu o inne przesłanki niż wymienione w art. 145§1 kpa i 145a§1 kpa, bądź stosowanie wykładni rozszerzającej tych przepisów.(por.B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego-Komentarz, Wydawnictwo C.K. BECK, W-wa 2003, str.634, wyrok NSA z dnia 26.10.1999r.,IVSA/Lu 1739/97). Jako podstawę wznowienia postępowania organy wskazały art.145§1 pkt5 kpa, który stanowi, że wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przepis ten wymaga kumulatywnego spełnienia trzech następujących przesłanek: - ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe, -nowe okoliczności faktyczne lub dowody istniały w chwili wydania ostatecznej decyzji, -nowe okoliczności lub dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody mogą stanowić jedynie przesłankę do zmiany ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Są to zatem zdarzenia niezależne od wykładni prawa. Dopiero zmiana oceny stanu faktycznego może być podstawą do wznowienia postępowania. Za nowe okoliczności i dowody, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie można zatem uznać pism organów administracji publicznej mających na celu wyjaśnienie wątpliwości w interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Nawet gdyby organy orzekające w sprawie stwierdziły wadliwość decyzji o zawieszeniu prawa do świadczenia przedemerytalnego z uwagi na jej sprzeczność z prawem, to i tak nie mogłyby jej uchylić w trybie wznowienia postępowania. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi może nastąpić jedynie w trybie stwierdzenia jej nieważności. Przesłanki do wznowienia postępowania są enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 kpa i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 03.04.2001r., V SA 419/00, Lex 50125). W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, a także postanowienie tego organu o wznowieniu postępowania podlegały uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy właściwe organy wydadzą stosowne decyzję mając na względzie wyrażoną w niniejszej sprawie ocenę prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.