II SA/Wr 1092/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Asesor WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. A. na decyzję Wojewody D. z dnia 4 kwietnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy lokalu w budynku przy u. O. [...] we W. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 27.12.2001r. Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla inwestora A Spółka Akcyjna I Oddział Centrum we W. pozwolenie na budowę inwestycji obejmującej przebudowę lokalu VII Oddziału A S.A. we W. przy ul. O. [...] we W. Od decyzji tej odwołanie wniósł (według pisma organu pierwszej instancji po upływie ustawowego terminu) właściciel jednego z lokali mieszkalnych budynku skarżący Z. A., w którym zarzucił niedotrzymanie przez inwestora zobowiązania do przeniesienia bankomatów na ścianę szczytową budynku, nieprawidłowości przy uzyskaniu uchwały wspólnoty mieszkaniowej o wyrażeniu zgody na remont, zaskarżonej do sądu, a w końcu rozpoczęcie remontu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, a ponadto omówił uciążliwości dla mieszkańców wynikające z usytuowania bankomatów i wejścia do lokalu banku nie na ścianie szczytowej oraz wskazał na określone wady projektu budowlanego. Organ odwoławczy zobowiązał skarżącego do dołączenia uchwały wspólnoty mieszkaniowej upoważniającej do reprezentowania właścicieli lokali w budynku przy ul. O. [...], gdyż jedynie wspólnota mieszkaniowa upoważniona jest do działania za właścicieli lokali. Skarżący wyjaśnił, że projekt budowlany narusza interes jego oraz części właścicieli podanych przy odwołaniu, którzy udzielili mu pełnomocnictwa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda D. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wskazał, że odwołanie od decyzji złożył jedynie skarżący. Tymczasem w imieniu wspólnoty mieszkaniowej może działać zarząd lub inna osoba wybrana przez wspólnotę. Skarżący nie przedstawił uchwały wspólnoty udzielającej mu pełnomocnictwa, gdyż został upoważniony jedynie przez właścicieli lokali z klatek nr 42 i 44 budynku, zatem nie posiada on legitymacji prawnej. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy traktując skarżącego jako stronę z uwagi na treść art. 5 ustawy - Prawo budowlane stwierdził, że inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, zarówno z uwagi na konkretne rozwiązania projektowe, jak tez pozytywne zaopiniowanie projektu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zgodności z przepisami BHP, ergonomii i ochrony przeciwpożarowej. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił, że ustawa o własności lokali nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji, skoro skarżący nie twierdził, że występuje w imieniu wspólnoty mieszkaniowej, lecz posiadał interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jako osoba trzecia zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 3 i 4 prawa budowlanego. Położenie dwóch całodobowych bankomatów na ścianie frontowej budynku wywołuje hałasy, wibracje i zatruwanie powietrza spalinami powodowane przez pojazdy klientów banku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Podkreślił, że inwestycja nie zaliczała się do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uchwały NSA podejmowane w składach powiększonych posiadają oczywiście walor ogólny i powinny wytyczać praktykę orzeczniczą sądów i organów, jednak ich tezy nie powinny być stosowane w oderwaniu od podłoża faktycznego sprawy, w której zostały sformułowane. Teza prawna głosząca, że "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5.07.1999r. OPS 16/98 ONSA 1999/4/119) wydana została w sprawie, w której podmiot odwołujący się posiadał ewidentnie jedynie interes faktyczny, czyli w sytuacji, kiedy jego sytuacja prawna nie pozostawała w żadnym związku z przedmiotem rozstrzygnięcia. W procesie cywilnym mówiło się wówczas o braku legitymacji procesowej (materialnej) danego podmiotu, wyłączającym na samym wstępie rozważanie przesłanek zasadności jego żądania, gdyż według treści danej normy prawnej, w żadnym stanie faktycznym temu podmiotowi nie przysługiwało uprawnienie (bądź nie obciążał go przewidziany normą prawną obowiązek). W uzasadnieniu uchwały zwrócono trafnie uwagę na nieodpowiedniość prostego przeniesienia treści tego pojęcia na grunt postępowania administracyjnego, w którym pozycja strony wyznaczana jest ponadto przez konkretną sytuację faktyczną danego podmiotu, ocenianą z punktu widzenia treści normy prawnej. W praktyce orzeczniczej organów administracji publicznej prowadzi to niejednokrotnie do niedostrzegania różnic pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania z przyczyny podmiotowej a bezzasadnością żądania strony. W wyjaśnieniach komentarzowych nadal wyodrębnia się przypadki niedopuszczalności odwołania ze względów podmiotowych albo wystąpienia przesłanki podmiotowej umorzenia postępowania odwoławczego oraz na końcu aprobaty organu odwoławczego dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji prowadzące do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji, co wyraża wolę wydania decyzji identycznej z zaskarżoną, niestety bez precyzyjnego rozgraniczenia tych przypadków w ramach rozważań syntetycznych (patrz KPA Komentarz 6 Wydanie Beck s. 222, 479-481, 583, 601-602). Odnośnie stron procesu inwestycyjno-budowlanego, jak wiadomo, jednolicie przyjmowało się istnienie interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, którego źródło ustawowe stanowią przepisy art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego (por. uchwała z 5.09.1995r. VI SA 13/95 ONSA 1995/4/154). Jak dalej wiadomo, stan prawny w tym zakresie uległ istotnej zmianie (patrz art. 7 ustawy z dnia 27.03.2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 80, poz. 718 i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w brzmieniu tekstu jednolitego w Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016, a także art. 5 i art. 35 prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16.04.2004r. Dz. U. Nr 93, poz. 888 oraz art. 2 tej ustawy zmieniającej, w nawiązaniu do art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Nie miało to znaczenia przy rozpatrywaniu sprawy przez sąd administracyjny, który bada legalność zaskarżonej decyzji według stanu faktycznego znanego organowi odwoławczemu oraz stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Wyrażone w zaskarżonej decyzji oceny na tle art. 5 prawa budowlanego nie zostały poprzedzone wszechstronnym rozważeniem zebranego w sprawie materiału, nie nawiązywały do konkretnych zarzutów skarżącego, były ogólnikowe i schematyczne. W zakresie jedynie istotnego dla skarżącego problemu usytuowania i sposobu użytkowania bankomatów należało rozważyć, czy projektowany remont i modernizacja wywołał zmianę w porównaniu do stanu dotychczasowego, a ponadto, na ile opisane przez skarżącego uciążliwości mają związek z dokonaniem zmiany, czy też wynikają z zaniechania uwzględnienia przez inwestora postulatu przeniesienia bankomatów bądź ograniczenia dostępu pojazdów w ich pobliże. Dołączony do akt sprawy projekt techniczny oraz związane z nim uzgodnienia i opinie w ogóle nie dotyczyły kwestii usytuowania i uciążliwości bankomatów dla właścicieli lokali odrębnych budynku. Z pism Zarządcy budynku mogło wynikać ponadto, że bankomaty stanowią oddzielny od lokalu przedmiot najmu. Rozważając pozycję strony postępowania po stronie odwołującego się organ pominął wyraźne wskazanie, że skarżący działał w imieniu własnym oraz szeregu właścicieli lokali odrębnych wskazanych w odwołaniu i podpisanych pod nim. Jak trafnie podkreślił skarżący, organ zbędnie analizował w nin. sprawie stan prawny wynikający z ustawy z dnia 24.06.1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903) regulującej prawa i obowiązki właścicieli lokali jako współwłaścicieli części wspólnych nieruchomości, natomiast w ogóle nie dotyczącej ich uprawnień jako właścicieli lokali odrębnych. Skarżący i pozostała grupa właścicieli lokali zgłosili się jako strony nin. postępowania, czy raczej, jak wynika z rozdzielnika zostali za strony uznani przez organ pierwszej instancji, właśnie z uwagi na przysługującą im własność nieruchomości (tj. własność lokalu odrębnego) położnej w sąsiedztwie lokalu oddanego w najem inwestorowi. Dalsze oceny dokonane na tle art. 5 prawa budowlanego nie mogły pozbawić ich pozycji strony nin. postępowania, gdyż dotyczyły one raczej zasadności czy prawidłowości zaskarżonego pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy poważne wątpliwości budziła poprawność rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem o charakterze formalnym, a nie merytorycznym, a przy tym wadliwie uzasadnionym wobec błędnego powołania podstawy materialnoprawnej i pominięcia częściowo istotnej argumentacji strony. Podkreślając ponownie, że poczynione oceny odnosiły się do stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji oraz przy dostrzeżeniu omówionego naruszenia art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., należało w konsekwencji powyższych rozważań na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) orzec jak na wstępie.