II OSK 700/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Krystyna Borkowska /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 2670/03 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 2670/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia 24 marca 2003 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Burmistrza W. z dnia 4 grudnia 1990 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na rozbudowę zakładu P. Przyczyną z powodu której stwierdzono nieważność postępowania było niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania gruntem na cele budowlane. Spowodowało to naruszenie art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane i to w rażący sposób. Naruszenie uprawnień właścicielskich podmiotu do nieruchomości, oceniane przez pryzmat skutków prawych wywołanych przez decyzje stanowi skutek niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i koliduje z zasadą powszechnego działania organów administracji publicznej . Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał wyżej wymienioną decyzję w mocy. W skardze na powyższą decyzję Spółka F. wniosła o uchylenie zapadłych w trybie nadzwyczajnym decyzji, wskazując, iż zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. (III AZP 23/93, OSNCP 1994, Nr 5, poz. 108) zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo wystąpienia przesłanek z art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ocenę organów administracji, iż kwestionowana decyzja Burmistrza W. zapadła z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Inwestor nie wykazał się bowiem prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji uznał za nieuzasadniony zarzut skargi wskazujący na zaistnienie przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych w związku z wykonaniem zakwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podniósł, że powołana przez skarżącego uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1003 r. sygn. akt III AZP 23/93 (OSNCP z 1994, Nr 5, poz. 108), w której wyrażono pogląd, iż realizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zyskała aprobaty w orzecznictwie i doktrynie. Artykuł 156 § 2 k.p.a. odnosi bowiem nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych a nie do stanu faktycznego. Wykonanie robót budowlanych należy natomiast zaliczyć do zdarzeń faktycznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka F., wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi w trybie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną oparto ma zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na przyjęciu, że "nieodwracalnym skutkiem prawnym" nie jest zrealizowanie inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę a także "sprzedaż legalnie wybudowanego budynku". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 183 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zaistnienia przesłanek powodujących nieważność postępowania zatem postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie do zbadania zasadności wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez sąd prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zrealizowanie inwestycji na podstawie "prawomocnego pozwolenia na budowę a następnie sprzedaż wybudowanych budynków" nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu. Tak więc istota niniejszej sprawy sprowadza się do interpretacji zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych". Odnosząc się do przedstawionego wyżej zarzutu należy stwierdzić co następuje: Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. było już wielokrotnie przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego jaki i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prezentowane poglądy wyrażane były w orzeczeniach dotyczących różnych przedmiotowo spraw. Podkreślić jednakże należy, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie w przeważający sposób opowiedziano się za powiązaniem pojęcia nieodwracalnego skutku prawnego z sytuacją, w której nie jest możliwe przywrócenie poprzedniego stanu prawnego a nie stanu faktycznego spowodowanego wykonaniem wadliwej decyzji. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. (III AZP 4/92) zawarta została teza, że "wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku budowlanego, dotkniętej wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a., samo przez się nie oznacza, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Prezentując przedstawiony wyżej pogląd Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały wskazując na nieodwracalność skutku prawnego wyjaśnił, że będzie ona zachodziła wówczas, gdy "odwrócenie tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". Przedstawiony wyżej pogląd Sądu Najwyższego znalazł aprobatę zarówno w glosie B. Adamiak (OSP 1993, Nr 5, poz. 104) jak też – o czym już wyżej wspomniano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 1994 r. (IV SA 674/93). Wskazana przez wnoszącego skargę kasacyjną uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 1993 r. III AZP 23/93 prezentująca odmienny pogląd, że zrealizowanie inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o pozwolenie na budowę powiązała pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego z brakiem możliwości przywrócenia stanu faktycznego. Zdaniem sądu treść art. 156 § 2 k.p.a. w żadnym wypadku nie uprawnia do tego rodzaju stwierdzeń. Użyte przez ustawodawcę określenie "skutki prawne" wskazuje, iż nie chodzi tu o faktyczne wykonanie decyzji i możliwości faktycznego przywrócenia stanu poprzedniego, lecz o możliwości prawnego usunięcia z obrotu prawnego wadliwej decyzji. W niniejszej sprawie takie możliwości prawne istnieją. Przewidziany w art. 156 § 1 k.p.a. nadzwyczajny tryb postępowania zezwala bowiem organom administracji na usunięcie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wymienionymi w tym przepisie wadami. Natomiast wykonanie decyzji pozwalającej na budowę, sprowadzające się do realizacji określonego w tej decyzji obiektu, nawet jeżeli powoduje faktyczną niemożliwość przywrócenia stanu poprzedniego nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., w przypadku zaistnienia określonych w tym przepisie przesłanek. Odnosząc się do przytoczonej w uzasadnieniu skargi argumentacji wskazującej na sprzedaż przedmiotowego obiektu, należy wyjaśnić, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja dotyczy pozwolenia na budowę określonego w niej obiektu a nie obrotu nieruchomościami. Stąd też zbycie tego obiektu innemu podmiotowi, z uwagi na przedmiot tej decyzji, pozostaje bez znaczenia dla oceny ewentualnego wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.