II SA/Gd 2825/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.),, Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2001 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 7 czerwca 2001 r., nr [...]. Decyzją z dnia 7 czerwca 2001r. Nr [...] Burmistrz umorzył postępowanie w sprawie z wniosku B. D. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla posadowienia obiektu socjalnego i biurowego oraz utwardzenia terenu z przeznaczeniem na parking samochodowy dla potrzeb auto-komisu na działce nr 90/2 obr. 5 przy trasie Nr 1 w Ch.-G.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że B. D. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla adaptacji terenu działki nr 90/2 położonej w Ch.-G. z przeznaczeniem na auto-komis. Zakres prac przedstawionych we wniosku obejmował utwardzenie terenu w części kostką brukowa betonową, posadowienie dwóch obiektów kubaturowych i związany był ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu z dotychczasowego rolnego na komis samochodowy. Decyzją z dnia 22 lutego 2001r. nr [...] Burmistrz Miasta oddalił wniosek z uwagi na sprzeczność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie do art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W tego toku postępowania ustalono nadto fakt stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na przedmiotowej działce samowoli budowlanej. Na skutek odwołania wnioskodawczyni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 19 kwietnia 2001r. znak [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Nr [...] z dnia 22 lutego 2001r. i skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest obecny sposób zagospodarowania działki nr 90/2, t.j. czy zostały z niej usunięte samowolnie usytuowane obiekty oraz czy teren został przywrócony do stanu pierwotnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zrealizowanie inwestycji bez wymaganych prawem pozwoleń czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji ustalił, że nieruchomość nie została przywrócona do stanu pierwotnego, nadal znajdują się na niej obiekty stanowiące samowolę budowlaną. Organ administracji stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektów już zrealizowanych nie może stanowić podstawy do wydania pozwolenia na budowę, postępowanie w tej sprawie jest zatem bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 105 § 1 k.p.a. B. D. w odwołaniu od tej decyzji wniosła o uwzględnienie złożonego wniosku. Skarżąca wskazała w niej, że obiekty tymczasowe, które chce wykonać, będą usytuowane na tej części działki, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na rozbudowę trasy E 1, jednostka bilansowa 028 KG. Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, jeżeli na terenie zamierzonej inwestycji znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki właściwy organ wydaję decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, złożony wniosek nie dotyczył wydania pozwolenia na budowę lecz ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a przyjęte przez organ administracji stanowisko jest nadinterpretacją Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła, że postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego nie ma znaczenia dla rozpoznania złożonego wniosku. Decyzją z dnia 19 lipca 2001 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu. który został w całości lub w części zrealizowany, bez wymaganych w tym zakresie pozwoleń, jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, a zatem ich wydanie stanowiłoby legalizację samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie zakres przedmiotowy nielegalnego zagospodarowania nieruchomości odpowiada zamierzeniom zainteresowanej określonym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w odniesieniu do tego zagospodarowania toczyło się postępowanie zakończone ostateczną decyzją nakładającą na skarżącą obowiązek usunięcia naruszeń prawa. B. D. w skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o jej uchylenie. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz obrazę przepisów prawa materialnego przez jego błędną interpretację. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z decyzji organu l instancji nie wynika. że zamierzenie jest niezgodne z jakimkolwiek przepisami prawa. Skarżąca wskazała, iż brak jest przeszkód, aby po usunięciu samowolnie postawionych obiektów w ich miejscu postawić nowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z mi. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające" ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości. kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozstrzygniecie skargi sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy fakt samowolnej realizacji inwestycji na danej nieruchomości wyklucza możliwość rozpoznania wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej samej inwestycji przewidzianej do realizacji na tej samej nieruchomości, uzasadnia uznanie postępowania w tym przedmiocie za bezprzedmiotowe i umorzenie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzeniu jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji. rozstrzygającej ją co do istoty. W świetle podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postępowania administracyjnego, stanowiące niemerytoryczne zakończenie postępowania w sprawie, jest instytucją procesową stanowiąca wyjątek od tej zasady. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1998 r. 1II ARN 20/96 OSNAP 1996. Nr 22 poz. 330. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2000 r. IISA/Wr 148/99 OSP 2001 z. 1 poz. 16). Ewentualny brak podstaw do uwzględnienia żądania wniosku nie świadczy o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, która zamyka drogę do wydania decyzji merytorycznej, z istoty swej zachowuje walor neutralności w kwestii oceny stosunku prawnoadministracyjnego. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego, dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania decyzji i stwierdza brak podstaw do uwzględnienia wniosku. jest w istocie decyzją co o istoty sprawy, a nie decyzją formalnoprocesową i winna przybrać formę rozstrzygnięcia merytorycznego a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Ewentualna bezzasadność żądania strony winna być zatem stwierdzona w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Przedmiotem niniejszego postępowania było rozważenie przez organ administracji zasadności wniosku złożonego na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Postępowanie to nie jest bezprzedmiotowe. Stwierdzony przez organ administracji brak podstaw do uwzględnienia wniosku winien zatem przybrać formę decyzji załatwiającej sprawę co do istoty, a nie decyzji o umorzeniu postępowania. Wbrew stanowisku organów administracji, przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie wyłączały możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku samowolnej realizacji na danej nieruchomości takiej samej inwestycji jak objęta wnioskiem. Żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywał w swej treści zakazu rozpoznania i uwzględnienia takiego wniosku. Zakaz taki nie wynika również z interpretacji przepisów tej ustawy. Art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy. dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego, samodzielnym i niezależnym od postępowania o pozwolenie na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych i jest jedną z wielu przesłanek uzyskania pozwolenia na budowę. Pogląd, iż posiadanie przez wnioskodawczynię decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obliguje organ architektoniczno-budowlany do wydania decyzji pozwolenie na budowę nie jest zatem słuszny. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść ustawy zakreśla zatem granice badania przez organ administracji okoliczności związanych z wydaniem decyzji do okoliczności ściśle związanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności nie przewiduje ona uzależnienia wydania decyzji od nieistnienia na nieruchomości obiektów podlegających rozbiórce. Z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) dotyczących pozwolenia na budowę wynika. że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji następuje zawsze dla inwestycji zamierzonej, a nie już zrealizowanej. Okoliczność ta nie wyłącza jednak możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku istnienia na nieruchomości samowolnie zrealizowanej inwestycji. odnośnie której orzeczono nakaz rozbiórki. Z treści złożonego wniosku nie wynikało, że wnioskodawczyni zamierza uzyskać decyzję dotyczącą obiektów już wybudowanych. Uzyskanie takiej decyzji byłoby dla skarżącej zbędne, oczywistym jest bowiem, iż decyzja taka nigdy nie mogłaby stanowić podstawy do uzyskania przez nią pozwolenia na budowę już wybudowanych obiektów, odnośnie których orzeczono nakaz rozbiórki. Wnioskodawczyni ma natomiast interes w uzyskaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej, nie tej samej, lecz takiej samej, jaką zamierza zrealizować na nieruchomości po wykonaniu nakazu rozbiórki. Taką interpretację przepisów ustawy potwierdza fakt, że dopuszczalne jest równoczesne ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez wiele podmiotów w różnych postępowaniach odnośnie tej samej nieruchomości. Odnośnie innych osób, które nie dopuściły się samowoli budowlanej na nieruchomości. brak byłoby podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji przez nich planowanej. W ocenie Sądu, gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie działki samowolnie zabudowanej, zakaz taki zostałby przez ustawodawcę w treści ustawy zamieszczony, podobnie jak to ma miejsce w przypadku wyłączenia możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) stanowi, iż właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę i brak jest podstaw do stosowania takiego zakazu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Istnienie tego przepisu wyklucza możliwość uzyskania pozwolenia na budowę i legalizacji w ten sposób samowoli budowlanej. Uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w takim przypadku, nie może zatem doprowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej. Skoro możliwości legalizacji samowoli budowlanej nie istnieje, nie może ona zatem stanowić argumentu przemawiającego za odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut skarżącej, iż istnienie na przedmiotowej działce budynków i utwardzonego placu nie pozbawia jej prawa uzyskania w formie decyzji o warunkach zabudowy informacji, czy w tym miejscu będzie mogła realizować tożsamą z istniejącą już inwestycję, po dokonaniu rozbiórki, jest zatem słuszny. Postępowanie w niniejszej sprawie nie jest bezprzedmiotowe, brak było zatem podstaw do jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. Organ administracji winien rozpoznać sprawę merytorycznie, a fakt istnienia na nieruchomości obiektów podlegających rozbiórce, nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ administracji winien był dokonać oceny zasadności wniosku w odniesieniu do treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy I i II instancji naruszyły przepis prawa procesowego - art. 105 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - treść wydanej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 7 czerwca 2001 r. Nr [...]. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne jedynie w przypadku. gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i nie podlegała wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.