II SA/Wr 99/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie asesor WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant sekr. sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 8 listopada 1999 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz.414 ze zm.), nakazał P. G. rozbiórkę drogi wybudowanej na pograniczu wsi [...] i [...], prowadzącej od drogi nr [...] w C. do żwirowni w S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia 1 lutego 2000 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], postanowieniem z dnia 27 marca 2000 r., na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, zobowiązał inwestora do dostarczenia, w terminie do dnia 31 grudnia 2000 r., dokumentów (m.in. inwentaryzacji geodezyjnej, wykazu właścicieli działek przez które przebiega droga, dowodu władania działkami na cele budowlane, potwierdzenia dokonania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, potwierdzenia wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej). Następnie, decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał P. G. rozbiórkę drogi na pograniczu wsi [...] i [...], na działkach nr a, b, c, d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n, o, p, r, s, t, u, w, z, aa, ab, ac, ad, ae, af, ag, ah, ai, aj, ak. Inspektor powołał się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Inspektor stwierdził, że nie dokonano zmiany planu miejscowego. Nie wyłączono także terenów z produkcji rolnej i leśnej. Nie ma więc możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanej drogi do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu P. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że po wyburzeniu drogi, na przełomie sierpnia i września 1999 r., rozpoczął starania o legalizację drogi. Główną przeszkodą stała się I. P., która początkowo zgadzała się na sprzedaż działki o powierzchni 0,0395 ha, za kwotę 15000 zł, ale później podniosła cenę do 150000 zł. Wówczas przystąpił do próby obejścia tej działki. Ustalił właściciela dwóch działek, które zamierza od niego odkupić. Doszło już do wstępnego porozumienia. Do spisania aktu notarialnego dojdzie w I półroczu 2003 r., gdyż właściciel jest osobą starszą i mieszka za granicą. Odwołujący się dodał, że zgromadził dokumenty: zgodę Ministra Środowiska na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, pozytywną opinię Dyrekcji Lasów Państwowych w K., pozytywną opinię Inspektoratu Sanitarnego w O., Uchwałę Rady Gminy w D., pismo Urzędu Gminy w D. w sprawie projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla budowy drogi, uchwałę Rady Gminy w P. z dnia 27 kwietnia 2000 r., schemat zmiany trasy drogi. Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenie o wybudowaniu drogi bez wymaganego pozwolenia. Jednak zdaniem organu, skoro obiekt ten częściowo pokrywa się z istniejącą uprzednio drogą gospodarczą, to powinna znaleźć zastosowanie procedura przewidziana przepisami art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Do uzyskania zgodności inwestycji z prawem konieczne byłoby uzyskanie zgody właścicieli działek po których przebiega droga oraz zmiana planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo upływu trzech lat nie doszło do zmiany planu. Także nie wszyscy właściciele działek zgadzają się na inwestycję. Legalizacja samowoli nie jest więc, zdaniem organu odwoławczego, możliwa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. G. podniósł, że przedmiotem postępowania jest przebudowanie przez niego drogi gruntowej, poprzez posypanie tłuczniem wykorytowanego terenu, a niezbędnej dla dojazdu do żwirowiska. Wskazał, iż prowadzi działalność gospodarczą – A – na co wygrał przetarg ogłoszony przez Gminę [...]. Roboty związane z posypaniem terenu (pas drogi tłuczniem) wykonał wykorzystując w części istniejącą drogę, ale bez pozwolenia na budowę, gdyż nie sądził, że takie roboty wymagają pozwolenia na budowę i nadal ma co do tego wątpliwości. Nadto, gmina na ten teren nie opracowała planu zagospodarowania przestrzennego, a innej możliwości bezkolizyjnego dojazdu do żwirowiska nie było. Skarżący przypomniał argumentację zawartą w odwołaniu, a dotyczącą gromadzenia dokumentacji potrzebnej do legalizacji robót. W skardze został także zawarty wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2004 r., tut. Sąd przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: najpierw odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270). Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że wobec decyzji tej nie można zastosować żadnego typu wyroku przewidzianego w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Materialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Dalsze rozważania poprzedzić trzeba jednoznacznym określeniem spornego zamierzenia budowlanego, które to określenie powinno nawiązywać do ustawowych definicji robót budowlanych zawartych w art. 3 Prawa budowlanego. Jest to konieczne w sytuacji dychotomicznego podziału hipotez określających samowole budowlane, zawartych w przepisach art. 48 oraz art. 50 – 51 Prawa budowlanego (patrz: uzasadnienie uchwały NSA z dnia 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). Z ustaleń organów nadzoru budowlanego, w szczególności z oględzin przeprowadzonych w dniu 22 października 1999 r. wynika, że P. G. wykonał drogę o długości około 1,5 kilometra, przez posypanie gruntu tłuczniem kamiennym, z tym że w części odcinek ten był poprzednio używany jako droga gruntowa. W ocenie Sądu, wykonany przez skarżącego obiekt jest drogą. O zakwalifikowaniu, w trakcie postępowania zmierzającego do likwidacji samowoli budowlanej, obiektu służącego do komunikacji samochodowej do pojęcia drogi (w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) nie decyduje spełnianie przez przekształcony pas terenu wszystkich wymogów, jakie dla dróg przewidują przepisy prawa budowlanego, w tym w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Tak samo, jak samowolnie wykonany budynek powinien być uznany za obiekt budowlany, w rozumieniu art. 3 pkt 2 w związku z art. 48 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy odpowiada przepisom o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, tak samo samowolnie wykonana droga powinna być uznana za budowlę i obiekt budowlany (art. 3 pkt 3 oraz art. 48 Prawa budowlanego), niezależnie od wspomnianych wymogów rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Decydującym kryterium zakwalifikowania samowolnie wykonanego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych powinna być, obok spełniania przez wykonany obiekt przesłanek wskazanych w art. 3 Prawa budowlanego, zamierzona i realizowana przez inwestora funkcja obiektu. Jednym z niekwestionowanych celów zwalczania samowoli budowlanych zdaje się być właśnie zapobieganie powstawania obiektów nieodpowiadających przepisom techniczno-budowlanym. Wykluczenie z kompetencji nadzoru budowlanego takich, niedpowiadających normom techniczno-budowlanym samowolnie wykonanych obiektów budowlanych, niweczyłoby zasadniczą funkcję tych instytucji prawa budowlanego (art. 48, art. 50 – 51 Prawa budowlanego), które ustanowiono dla likwidacji skutków samowoli budowlanych. W rozpatrywanej sprawie, bez wątpienia, utwardzenie drogi gruntowej tłuczniem kamiennym i utwardzenie tym tłuczniem wykorytowanych gruntów niebędących drogą gruntową, w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów ciężarowych transportujących urobek ze żwirowni, stanowi wykonanie obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi, w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy droga ta spełnia wymogi w/w rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, droga jest budowlą. Wykonanie drogi jest zaś, w myśl art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1b i pkt 3 Prawa budowlanego, budową obiektu budowlanego. Taki obiekt budowlany nie był, w czasie jego wykonania, zwolniony od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 – art. 29 Prawa budowlanego). Skoro zatem P. G. wybudował drogę w 1999 r., bez pozwolenia na budowę, to spełnione zostały przesłanki samowoli budowlanej, określone w art. 48 Prawa budowlanego. Konsekwencją dopuszczenia się przez inwestora takiej samowoli budowlanej było nakazanie rozbiórki wykonanego samowolnie obiektu budowlanego. Legalizacja samowoli budowlanej, określonej w art. 48 Prawa budowlanego, nie była, w ówczesnym stanie prawnym, możliwa. Przy podejmowaniu rozstrzygnięć na podstawie art. 48 Prawa budowlanego tzw. "luz decyzyjny" został wyeliminowany. Odpadły też wątpliwości co do konstytucyjności tego przepisu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P. 2/98, OTK 1999/1/2). Nie miała znaczenia nieznajomość prawa, na którą powołuje się inwestor. Samowoli budowlanej nie można tłumaczyć nieznajomością prawa (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1303/97; niepubl.). Błędna była zatem podstawa prawna zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Warunkiem zastosowania jakichkolwiek nakazów przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego było uprzednie ustalenie, w myśl art. 50 ust. 1, że zachodzi przypadek inny, niż określony w art. 48 Prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano, budowy drogi bez pozwolenia nie można uznać za przypadek inny, niż określony w art. 48. Mimo tego uchybienia, brak było podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Sprawcy samowoli nakazano bowiem rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego. Wydano więc nakaz przewidziany w przepisie art. 48 Prawa budowlanego, który to przepis stanowić powinien prawidłową podstawę prawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalić skargę.