II SA/Lu 488/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A. i F. małżonków G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania zaniechania użytkowania lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. i F. małżonków G. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. i R. B. zaniechanie użytkowania lokalu o nazwie "[...]", usytuowanego na piętrze budynku położonego L. przy ul. S., na imprezy typu wesela, biesiady, dyskoteki. W uzasadnieniu decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy – prawo budowlane, organ pierwszej instancji ustalił, że na piętrze budynku handlowo-usługowego, położonego na działce o numerze ewidencyjnym 198/2 przy ul. S. znajdują się pomieszczenia do prowadzenia działalności gastronomicznej. E. i R. B. okazania w dniu oględzin decyzję udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania tych pomieszczeń z mieszkalnych na kawiarnię z małą gastronomią. W ocenie organu pierwszej instancji nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu. Podczas trwania imprez okolicznościowych występuje zwiększenie obciążeń konstrukcji obiektu, a wytwarzany hałas w istotny sposób pogarsza warunki zamieszkiwania w budynku, a tym samym warunki zdrowotne. Zintensyfikowanie sposobu użytkowania z kawiarni na dom weselny powoduje skutki określone w art. 71 ustawy – prawo budowlane, który to przepis stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu rozumie się w szczególności podjęcie w obiekcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne bądź wielkość i układ obciążeń. Samowolna zmiana sposobu użytkowania dawała podstawę do zastosowania przepisu art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy – prawo budowlane. Na skutek odwołania E. i R. B. decyzja organu pierwszej instancji została decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. uchylona w całości przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a postępowanie w sprawie zostało umorzone. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że użytkowanie lokalu, dla którego uzyskano pozwolenie na użytkowanie jako kawiarnię z mała gastronomią, jako domu weselnego, nie stanowi zmiany sposobu użytkowania, a tym samym brak podstaw do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. i F. G. , domagając się uchylenia decyzji i "stwierdzenia, że przedmiotowy lokal użytkowany jest niezgodnie z przeznaczeniem, a więc utrzymania w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ". Skarżący zarzucili, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest sprzeczna z dyspozycją art. 71 ust. 2 ustawy – prawo budowlane oraz z zasadami współżycia społecznego i nie została oparta na istniejącym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący podnieśli, że uczestnicy wykorzystują pomieszczenia przeznaczone na kawiarnię niezgodnie z udzielonym pozwoleniem i organizują w nich wesela, biesiady i dyskoteki, co jest bardzo uciążliwe dla mieszkańców sąsiednich lokali. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ drugiej instancji podniósł, że wymienione w art.71 ust. 2 warunki dotyczą tylko obiektu, w którym podejmowana jest określona działalność, nie dotyczą natomiast lokali sąsiednich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Jest okolicznością bezsporną, że lokal należący do E. i R. B. , usytuowany na piętrze budynku przy ul. S. nie jest wykorzystywany zgodnie z udzielonym pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania. Z decyzji z dnia [...] października 1999 r., wydanej przez Starostę Powiatu wynika, że E. i R. B. udzielone zostało pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń na piętrze budynku przy ul. S. z mieszkalnych na kawiarnię z małą gastronomią. Tymczasem lokal ten nie funkcjonuje codziennie, lecz organizowane są w nim tylko imprezy okolicznościowe. Fakt ten potwierdzony został w toku oględzin dokonanych przez organ pierwszej instancji w dniu 30 stycznia 2004 r. Jest również poza sporem, że właściciele lokalu nie występowali o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania lokalu, w szczególności o pozwolenie na takie użytkowanie lokalu jak organizowanie w nim różnego rodzaju imprez okolicznościowych i wynajmowanie go na imprezy okolicznościowe. Opisany sposób użytkowania lokalu należącego do E.; i R. B. jest niewątpliwie innym sposobem użytkowania niż przewidziany w udzielonym im pozwoleniu. Rozważenia wymagało w tej sytuacji, czy taka zmiana sposobu użytkowania wymagała pozwolenia właściwego organu. Zmiana sposobu użytkowania uregulowana jest w przepisie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane. Wobec tego, że postępowanie w sprawie niniejszej wszczęte zostało przed dniem 31 maja 2004 r. zastosowanie mieć będą przepisy ustawy – prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 16 kwietnia 2004 r. W myśl bowiem przepisu art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. – o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888) w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 31 maja 2004 r., a także w sprawach zmiany sposobu użytkowania dokonanego bez wymaganego pozwolenia przed wejściem w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 71 ustawy – prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016) stanowi, że zmiana sposobu użytkowania wymaga pozwolenia właściwego organu (ust.1), a przez zmianę sposobu użytkowania przepis ten nakazuje w ust.2 rozumieć w szczególności : 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne; 2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że pozwolenie właściwego organu wymagane jest wówczas, gdy zmiana sposobu użytkowania powoduje skutki wskazane w art. 71 ust. 2. Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, jakie zmiany w sposobie użytkowania uznane być mogą za zmiany wymagające pozwolenia właściwego organu (por. przykładowo orzecznictwo przytoczone w Komentarzu do ustawy – prawo budowlane autorstwa Z.Kostki, Gdańsk 2004, s.179). W wyroku z dnia 27 września 2002 r.(IV SA 2147/00, opubl. w ONSA 2003. nr 4, poz.137) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jakkolwiek art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane nie zawiera pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w wyniku użycia zwrotu "rozumie się w szczególności" należy przyjąć, że brzmienie tego przepisu oddaje intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracji publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podkreślił, że nie można każdego zachowania właściciela wprowadzającego nawet korektę w substancji budynku lub jego części czy też korektę jej wykorzystywania traktować jako czynności uzależnionej od zgody organu administracji publicznej, jako zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 prawa budowlanego. W świetle przytoczonego brzmienia przepisu art. 71 i utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązkiem organów administracji w rozpoznawanej sprawie było przede wszystkim ustalenie, na czym polegała zmiana sposobu użytkowania lokalu należącego do E. i R. B. oraz wnikliwe rozważenie, czy zmiana ta uznana być może za zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 2 ustawy – prawo budowlane. Należy w tym momencie przypomnieć, że w myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Zgodnie natomiast z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Granice postępowania dowodowego wyznaczają zatem zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim wspomniana zasada prawdy obiektywnej. Zasada ta nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Z zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) wypływa natomiast obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Stan faktyczny ustala organ odwoławczy w oparciu o materiał dowodowy zebrany zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania. Organ odwoławczy nie dążył do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o prawidłowo zastosowane normy prawa materialnego. Organ pierwszej instancji, po przeprowadzeniu oględzin i odebraniu wyjaśnień od uczestników postępowania ustalił, że E. i R. B. dokonali samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu, ponieważ podczas imprez okolicznościowych takich jak wesela występuje zwiększenie wielkości obciążeń konstrukcji obiektu, a wytwarzany hałas w istotny sposób pogarsza warunki zdrowotne. Organ odwoławczy, mimo iż nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego uznał, że stwierdzona zmiana sposobu użytkowania nie wypełnia dyspozycji przepisu art. 71 ust. 2 ustawy – prawo budowlane, ale stanowiska swojego w tym zakresie ogóle nie uzasadnił. Nie ustosunkował się w jakikolwiek sposób do ustaleń i argumentacji organu pierwszej instancji, nie dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie wskazał, na jakiej podstawie opiera twierdzenie, iż dokonana zmiana sposobu użytkowania nie wywołuje skutków, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy – prawo budowlane, na które powołał się organ pierwszej instancji. Tym samym naruszył, poza wymienionymi wyżej przepisami art. 6, 7, 77 § 1, 80 i 136 kodeksu postępowania administracyjnego, także przepis art. 107 § 3 kodeksu, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazane naruszenie przepisów postępowania powoduje, że wydana przez organ odwoławczy decyzja uznana być musi za wadliwą. Organ odwoławczy nie miał dostatecznych podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, nie wykazał bowiem, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe (art.105 § 1 k.p.a.). Zaskarżona decyzja narusza więc przepis art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie ustali organ odwoławczy dokładnie stan faktyczny sprawy, mając na uwadze, że w przypadku wątpliwości co do charakteru zmiany sposobu użytkowania, w szczególności co do tego, czy zmiana ta prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy lub warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska, bądź zmiany wielkości lub układu obciążeń, konieczne okazać się może uzupełnienie postępowania dowodowego. Dopiero wówczas możliwa będzie wszechstronna ocena materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, co pozwoli na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Organ odwoławczy wyjaśni także pominiętą całkowicie w toku postępowania istotną okoliczność, wskazaną w protokole oględzin z dnia 30 stycznia 2004 r., a mianowicie fakt dokonania przez E. i R. B. przeróbki lokalu, polegającej na powiększeniu pomieszczenia sali konsumpcyjnej. W protokole oględzin stwierdzono, że sala konsumpcyjna ma większą powierzchnię niż wynikałoby to z projektu adaptacji części mieszkalnej budynku na kawiarnię z restauracją, okazanego przez E. i R. B. Wyjaśnienia wymagać więc będzie, czy pozwolenie na użytkowanie lokalu jako kawiarni z małą gastronomią (a nie restauracją, jak przewidywał to projekt adaptacji budynku okazany w czasie oględzin) dotyczyło sali konsumpcyjnej o rozmiarach wskazanych w projekcie opisanym w protokole oględzin, czy też sali o innych rozmiarach. Należy zauważyć, że przeznaczenie pomieszczenia mieszkalnego na salę konsumpcyjną lokalu użytkowego stanowiłoby przeróbkę w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy – prawo budowlane, wymagającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik postępowania, doprowadziło bowiem do wydania decyzji bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zaskarżona decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.